西原借款與段祺瑞政府的幣制改革

王利中

民國時期，歷屆中央政府都試圖改革中國幣制，統一全國的貨幣制度。1918年始，在日本方面提供 “西原借款”的條件下，以段祺瑞為首的北洋軍閥政府出臺了 《金券條例》，力圖通過這筆借款的一部分進行一次幣制改革以希在中國建立金本位的貨幣制度，但最終歸于失敗。長期以來，學界對 “西原借款”的研究都是從國際關系的角度出發，來評價借款對中日兩國的外交關系以及中國政局、社會經濟的影響。具體到當時段祺瑞政府的幣制改革有何影響則鮮有評述。本文將通過探討幣制改革的背景、過程，日方 “西原借款”與此次幣制改革的關系，來揭示段祺瑞政府幣制改革失敗的原因。

一 幣制改革的背景

公元17世紀以來，中國社會就已經形成了一套白銀與銅錢并行流通的貨幣體系，它不同于同時期西方國家實行的銀本位的貨幣制度。進入近代，中國逐步淪為半殖民地半封建社會，傳統的銀錢并行的貨幣制度受到了外來貨幣的強烈沖擊而逐漸趨于瓦解。隨著西方國家的貨幣大量進入中國，市場上除有外國銀元、西方國家銀行在華發行的紙幣外，中國各地也自行鑄造了各種銀元和銅元進入市場流通，此外還有清政府發行的各種紙幣。可以說，在19世紀末、20世紀初，中國的貨幣流通十分混亂，而同時期西方各國已建立了金本位的貨幣制度。中國不少有識之士意識到了中國貨幣制度的落后性，主張進行幣制改革。

1910年，清政府頒布 《幣制則例》，計劃在中國實行銀本位制，但未及實行，清政府便已垮臺。中華民國建立后，1914年，袁世凱政府頒布了 《國幣條例》，準備在中國實行銀本位制，并且鑄造了大批銀幣 （民間俗稱 “袁大頭”）流通。但是，袁世凱為了當皇帝，大肆向銀行借款，從而引發了金融危機，致使中國的幣制改革進程受挫。雖然袁頭幣通行全國，信用較高，但依舊無法統一全國幣制，中國貨幣流通混亂的局面并未改變，相反卻因軍閥割據而更加嚴重。由于中國是當時世界上少數幾個仍舊實行銀本位的國家之一，相對于西方國家的金本位制度而言已經落后了，再加上國際金融交易中金貴銀賤的趨勢，使中國貨幣不斷貶值，雖然有利于中國產品出口，但是在對外償付賠款和外債時，“磅虧”嚴重，中國財政損失極大。因此，在中國建立一種更為先進的貨幣制度，統一全國幣制就成為歷屆中國政府的重要任務。

二 段祺瑞政府的幣制改革計劃

1916年，袁世凱帝制失敗后病故，其親信皖系軍閥段祺瑞擔任國務總理，掌握了中央政府的實權。1917年，北洋政府計劃實行幣制改革，時任財政總長的梁啟超在其幣制改革大綱中，將改革步驟分為三步：第一步，整理全國的紙幣，禁止各地濫發紙幣；第二步，統一主幣，以 “袁頭幣”為全國性統一行使的貨幣；第三步，采用金匯兌本位制。對此，北洋政府采取的具體措施是： “1、改革造幣廠，如減少廠所，不使幣廠含獨立營業性質；2、造幣廠聘用外國總技師一人；3、設檢查貨幣委員會時，得約外國人為名譽委員；4、依民國三年頒布之 《國幣條例》，嚴定重量、成色、型式，鼓鑄新幣；其一元主幣，采自由鑄造主義；5、稽查爐房；6、規定國幣與各地銀碼之比價，由征收機關照定率收，使國幣與代表國幣之兌換券得以推行全國；7、照市價收回舊輔幣；8、發行對外金匯票，以維持中央銀行北京鈔票價格；9、以造幣廠余利購金，存儲外國，補充在外準備金之耗損；10、以海外金準備為擔保，發行內國公債，充整理各省濫發紙幣之用。”①但這些措施的實行以及整個幣制改革計劃都需要大量資金的支持，段祺瑞政府財政緊張。以1916年為例，財政“所虧之數將在八千萬元左右”②，政府不得不經常靠發行內債和外債來彌補財政赤字，幣制改革只能向國外尋求借款。

日本方面對此反應迅速。1917年8月初，日本駐華公使林權助與梁啟超密談幣制改革問題，提出以田賦作為貸款擔保，并推薦日本人阪谷芳郎為中國幣制改革顧問。8月7日，林權助又密電日本外相本野一郎，報告了梁啟超幣制改革的計劃內容。此后，中日雙方代表又不斷接觸，就幣制借款問題展開商談。英、法、美等國自然不愿意由日本人在此問題上占據主導地位。美駐華公使芮恩施致電美國國務卿，建議美國應在對華貸款問題上插一手。而英國政府則干脆對這次幣制借款表示反對。9月13日，四國銀行團④駐北京代表召開會議，就中國幣制借款問題展開討論：英法代表認為幣制方案不切實際；俄國方面則因實力較弱，無力參加借款活動，提議可將梁啟超的計劃草案上報倫敦總部；日本代表則支持貸款給中國，支持梁啟超的幣制改革計劃，并建議將幣制借款與善后續借款合并，此議得到俄國支持。9月14日，會議繼續進行，英法代表堅持中國應履行1911年的幣制借款協議，四國銀行團應享有幣制借款優先權。最終會議無果而終。

1917年11月30日，梁啟超辭去財政總長職務，由王克敏接任，中國幣制改革計劃告一段落。

三 西原借款以及《金券條例》的出臺

1917年的日本，隨著曾任朝鮮總督的寺內正毅上臺組閣，日本政府的對華政策也發生了變化，即改變了以往對華強硬政策，采取通過貸款為誘餌，促使中方主動向日本提供有利的權益，而最終用經濟手段使中國對日附屬化。為了執行上述政策，早在1916年下半年，寺內正毅上任前就派遣其私人代表西原龜三來華考察。西原回國后便向寺內提出對華政策建議，他認為要想使日本在華的地位永遠保持優勢，關鍵點在于使中日兩國經濟融為一體，即中國對日提供原料、日本對華出口工業制成品。在其向寺內正毅提交的 《在目前時局下的對華經濟措施綱要》中提出了一些步驟。如由日本實業家組成銀行團，對華提供貸款，由于中國段祺瑞政府存在財政困難，日本財團應立即對其提供巨額借款，但以京綏鐵路作擔保，要促使中國政府采取具體措施穩定財政。其中有關第2、9條規定： “改革幣制，先在東三省、直隸、山東各省設立省銀行，爾后隨著交通事業的發展逐漸推廣，最后在全國各省普遍設立；改革幣制，中國政府應頒布法令，在現行銀本位貨幣的同時，并行一種金本位的貨幣，其形狀、成色、名稱應與日本現行金幣劃一。”⑤在 《綱要》的附注中提到： “上述省立銀行之設立，原為促進日本貨幣混合并用之有效方法，但日前交通銀行業已停止兌現，陷于困境，如能加以整理救濟，使其儲積現金資本發行金幣兌換券，當較新設省立銀行更為便捷”。⑥1916年12月，寺內正毅派遣西原以非正式代表的身份來華，在北京與中國政府幣制局總裁陸宗輿會談，并透露了他的設想。“促進中日貨幣的混合并用，設立發行金幣的銀行，并使之與日元掛鉤以統一中國的幣制；中國鐵路自行建設經營，所需資金盡量由日本銀行設法提供……。”⑦1917年1月，寺內正毅擔任日本首相后，日本方面就將本國的興業、朝鮮、臺灣三家銀行聯合起來組成銀行團提供對華貸款。

從1917年1月起至1918年8月止，西原龜三又先后六次來華與段祺瑞政府商談貸款事宜。最終，中日間簽定了一系列借款合同，這其中有第一、第二次交通銀行借款 （總額兩千五百萬元）、有線電信借款、吉會 （吉林至新會）鐵路借款、吉林黑龍江森林金礦借款、參戰借款、滿蒙四鐵路借款、山東濟順高徐二鐵路借款。借款都由日本興業、朝鮮、臺灣三家銀行承辦，這些由西原龜三牽頭的日本對華貸款總計一億四千五百萬日元，史稱“西原借款”。

關于日本對于提供這些貸款的深層目的，西原龜三曾說過： “在滿洲、山東以及其他地方鋪設鐵路，在全中國裝置電信設備，以謀其交通的現代化；開發吉林和黑龍江的豐富的森林；采掘黃金，以所獲得的黃金為基礎，來改革極端紊亂的中國幣制，確立金本位制度。中國實施金本位制，其最快的道路首先是在鐵路方面的收支使用金本位。所以鐵路網之鋪設、交通銀行之整理，這些都是沿著在中國確立金本位制度的建設意圖。六、七筆借款決不是孤立的、彼此無關的東西，而是在這個統一目的下簽訂的。”⑧為了實現這些目的，1917年8月，在第二次交通銀行借款合同簽定前，日本興業、朝鮮、臺灣三家銀行代表與中國代表陸宗輿簽定了 《中日合辦中華匯業銀行約規》。1918年2月1日，中日合辦中華匯業銀行成立，中國政府授予其發行鈔票的權利。這家銀行實際掌握在日本人手中，充當了日本興業、朝鮮、臺灣三家銀行所組成的對華貸款團的在華代表，經理 “西原借款”的匯兌、存放等事項 （西原借款中的有線電信借款和吉林黑龍江森林金礦借款由其經手）。按照西原的設想，中華匯業銀行日后可吞并交通銀行，成為中國幣制改革的主導者，進而奪取中國貨幣金融的主權。

這一計劃在日方的運作下一步步地加以實現。1918年5月29日，新任中國財政總長曹汝霖致函日本公使林權助，提出聘請阪谷芳郎為中國幣制顧問。7月16日，日方復函曹汝霖表示同意。阪谷在就任中國幣制顧問前夕，對 《朝日新聞》記者談及中國幣制改革時，鼓吹中國統一幣制，須先在全國修筑鐵路，加強各地經濟聯系，使各地經濟水平接近，以促成產業發達，財政統一，這樣才能鞏固現行紙幣的信用，統一貨幣。他又談及滿蒙地區適用日本的金本位制，因而能夠自然流通金銀貨幣，這使其與中國其他地區以銀幣為主要流通貨幣的不同。阪谷的深層含義在于滿蒙大量修路開礦，發展了經濟，才得以鞏固財政，而滿蒙將是整個中國的樣板。

企業物資采購人員在申請付款結算之前，必須對合同約定的付款條件加強審核，同時要對采購業務的各種數據憑證的完整性、合法性以及真實性進行檢查，然后再按照企業所規定的流程提交付款申請，接著由企業財務部門進行復查，最終交由相關的管理人員進行審批，辦理結算，從而對采購預算進行合理控制，以免與物資采購計劃出現偏離。

8月10日，段祺瑞政府正式公布有關幣制改革的 《金券條例》。條例中規定，中國貨幣改用金本位制，由幣制局發行金券，金券的基本單位為一金圓，金圓含純金0.752318克，即庫平二分零一毫六絲八息八，金券有一圓、五圓、十圓、二十圓、五十圓、一百圓六種，持有外國金幣或生金的，可向指定銀行兌換金券。在金圓鑄成后，金券可兌換金圓。金券和國幣 （“袁頭幣”—筆者注）不定比價，可按各地指定銀行牌價以金券兌換國幣或以國幣及生銀兌換金券。發行的金券其準備金為本國金圓或生金或外國金幣，分別存于中外銀行。中國銀行和交通銀行為發行金券的銀行，中外貿易也按金券結算。在同一天，又公布了 《幣制局官制》，重新設立幣制局，任命陸宗輿為幣制局總裁，直屬國務院。幣制局主要負責整理全國貨幣事宜、鈔券事宜及其他事宜。實際上是為了配合 《金券條例》的實施。

《金券條例》頒布之后，作為西原借款的延續，曹汝霖與西原龜三繼續談判，準備訂立八千萬日元借款，以煙酒稅為抵押，作為發行金券的準備金。

四 幣制改革計劃的破產及其原因

《金券條例》公布后，引起了中外輿論的一致反對，由于當時正值第一次京鈔風潮⑨之后，廣大人民對政府發行貨幣的信用產生了動搖，不相信政府能維持兌現。再加上日中兩國要員西原龜三和曹汝霖正密談日本對華八千萬日元的幣制借款，而這筆借款由朝鮮銀行提供，中外人士均懷疑這八千萬日元充作發行金券的準備金，用金券兌換外幣時只能兌到朝鮮銀行紙幣，金圓的含金量也就是日元的含金量。英文報紙 《滬報》指出：“大致由中國從一日人銀團借款八千萬元，但此借款不交與中國政府，而存于朝鮮銀行。對于此宗假設的存款，中國發行大批所謂金本位幣制鈔票，其價值與日本金制相等，此等中國金本位幣制鈔票，不能兌現，但作為兌換同價值之朝鮮銀行鈔票之一種匯票。凡欲現銀時，朝鮮銀行之鈔票，必須送往朝鮮銀行及其分行，由該行換給日金，倘持票者需要華銀，則必須將日金換成中國銀幣，如此使日人得此匯兌之利益，中國除鈔票間接以外，不能從日本取得任何現銀。”⑩上海 《總商會月報》指出： “將所有貸于我國之款為日本銀行保留，用作恃此而發行之紙幣準備金。此項紙幣，均以新金單位為原則，蓋幾完全與日本金元相同也。……惟以準備金存在日本之故，則勢必以日幣應紙幣之兌現。……則所用之幣制最后必為日本之幣制無疑。”?中國國內也掀起了一場反對 《金券條例》的浪潮。留日學生、各省議會、上海、南京、杭州等地商會均致電北洋政府表示反對。西方列強也對此表示不滿，英、俄、美駐華公使均向北洋政府提出了抗議。美國政府提出，這八千萬日元借款的擔保品—煙酒稅，早已在1916年就作為美國芝加哥大陸信托儲蓄銀行向中國政府提供的500萬美元借款中被當作擔保品了。日本政府的這種做法無疑是向美國挑戰，自然遭到了美國方面的反對。

1918年9月28日，由于日本寺內正毅內閣解散，兩國間的幣制借款未能達成協議。最終迫使段祺瑞政府取消了 《金券條例》。中國也避免了自身金融被日本控制的命運。

出現這種結局的原因在于：首先，國際環境的變化。1918年下半年，第一次世界大戰中的協約國勝局已定，8月，奧匈帝國瓦解，同盟國已瀕臨失敗。英、法、美諸強開始把精力轉向東方，他們不能容忍日本勢力在中國逐漸強大。這一點有些日本政界人士已經認識到。日本大藏大臣勝田主計認為：“以西原借款為標志的內閣對華政策是戰時措施；隨著戰爭停止，一切政策自須加以改變。”?而日本國內政壇向來矛盾重重，在對華政策上也分為強硬派和溫和派，由于寺內政府對華貸款多是通過西原龜三來完成，卻將日本外務省拋在一邊，引起了他們的不滿。1918年8月31日，日本駐華公使林權助向中國外交總長陸徵祥發出了關于 《金券條例》的抗議書。后林權助又奉召歸國，《大阪每日新聞》對此評論道：“我國對華外交之中心，外務省歟？大藏省歟？抑首相直屬歟？其間毫無統一聯絡，各出其自由行動，故其政策，支離破裂，極為矛盾。……”?日本政府的內部矛盾被呈現于世人面前。寺內正毅內閣最終由于國內 “米騷動”的影響以及政敵的攻擊而被迫辭職，其對華貸款的戰略設想也告終結。原敬內閣上臺后，改變了對華政策的方向，在關于對華借款善后備忘錄中提出：“在對華借款上凡招致列國懷疑進而從大局上不利于帝國對華之立場；或只援助中國政界一部分勢力，而依其勢力之消長，有直接使借款效力受極大影響之虞者，應一律加以避免。”?

其次是中國國內政治因素的影響。由于皖系段祺瑞政府執行親日政策，日本貸款大多落入了皖系軍閥的腰包，并以參加第一次世界大戰為借口，編練參戰，擴充實力。西原借款中有 “銀元19911825元，日元1311200元”?充作了行政費、軍費和購買槍械的費用，這自然引起了中國其他派系軍閥的不滿。他們具有相當大的實力，且完全能與皖系中央政權分庭抗禮，共同反對段祺瑞政府的對日借款及幣制改革計劃。此外，廣大中國人民更是反對段祺瑞政府出賣中國金融主權的做法，為維護中國的主權而展開了聲勢浩大的抗議活動，這也是促成 《金券條例》最終取消的重要原因。

段祺瑞政府幣制改革的失敗，表明中國社會在邁向現代化道路中所面臨的嚴酷現實：在國內政治不統一，中央政府無法做到財權統一，財政匱乏又嚴重影響到政府政策施行的情況下，任何改革計劃都步履維艱。曹汝霖在回憶西原借款的經過時，談到了北洋政府的財政困境：“財政困難已達極點，各省因解之款，都為督軍扣留，發行內國公債，則舊公債尚未整理，續募為難。借外債則有四國銀行團之約束，緩不濟急，且不宜磋商。”?而西方列強正是利用這一點，提出種種損害中國權益的要求，作為中國政府接受借款的條件。

段祺瑞政府的幣制改革計劃在當時本來符合貨幣制度發展的方向，對改革中國落后的貨幣制度的局面大有裨益。但是在當時的社會背景下，由于皖系軍閥為了一己私利以及日本的險惡用心，致使中國幣制改革再次受挫，中國幣制統一的進程又被推遲了。

注釋：

①中國人民銀行總行參事室編：《中華民國貨幣史資料1912—1927》（第一輯），上海人民出版社1986年版，第384頁。

②賈士毅：《民國財政史第一編》，上海商務印書館1917年版，第77頁。

③關余和鹽余是指當時中國財政收入中關稅和鹽稅在扣除上繳西方各國的庚子賠款和各種外債后的余額。

④四國銀行團是指英國的匯豐銀行、法國的東方匯理銀行、俄國的華俄道勝銀行和日本的正金銀行所組成的對華貸款機構。

⑤⑥中國社會科學院近代史研究所近代史資料編輯組編：《近代史資料》1979年第一期，中華書局1979年版，第118—120頁。轉引自汪敬虞主編：《中國近代經濟史1895—1927》，人民出版社2000年版，第473、474頁。

⑦汪敬虞主編：《中國近代經濟史1895—1927》，經濟管理出版社，2007年，第474頁。

⑧中國人民銀行總行參事室編：《中華民國貨幣史資料1912—1927》（第一輯），上海人民出版社，1986年，第374頁。

⑨京鈔風潮：自1913年以來，袁世凱為了當皇帝需要大量的經費，強迫中國銀行和交通銀行向財政部墊款，造成兩家銀行準備金嚴重不足，最終于1916年5月，引發了儲戶擠兌，形成了蔓延全國的金融危機。

⑩?中國人民銀行總行參事室編：《中華民國貨幣史資料1912—1927》（第一輯），第475、481頁。

?丁名楠： 《帝國主義侵華史》，人民出版社1986年版，第513頁。

?中國人民銀行總行參事室編：《中華民國貨幣史資料1912—1927》 （第一輯），第496頁。

?中國社會科學院近代史研究所近代史資料編輯組編：《近代史資料》 （總第51號）1983年第一期，中國社會科學出版社1983年版，第215頁。

?陳宇、黃佳夢：《西原借款問題新探》，《北華大學學報》 （社會科學版），2005年第4期。

?中國社會科學院近代史研究所近代史資料編輯組編：《近代史資料》 （總38號）1979年第一期，中華書局1979年版，第174頁。