征地補償制度“變法”

/偉民

2012年11月底，有媒體披露，國務院已原則通過土地管理法修正案草案，可能將征收農民集體所有土地的補償標準提高至少10倍。

一個月后，修法草案正式提交全國人大常委會初審，“10倍”之說被證明只是一種猜測，但修法草案對現行征地補償制度革命性的改造，卻展示了更為豐富的意味。

據國家信訪局統計，60%的群體性上訪事件與土地有關，每年因征地拆遷引發的糾紛已達400萬件左右。近年來震動社會的廣東烏坎、云南昭通等群體性事件，其導火索無不源自征地矛盾。征地問題，已經演變成中國社會最尖銳的矛盾之一，以及影響社會穩定的高危因素。

第47條之弊

從制度層面檢討，法定征地程序不完善、補償標準不合理等等，是導致當下征地危局的一大根源。其中，涉及征地補償制度最為關鍵的法律規定，是現行土地管理法第47條。該法條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”；“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”；“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。

上述法律規定，實際上設置了限制農民權益的兩大柵欄。

首先，與“原用途”掛鉤且按年產值倍數補償的原則，意味著同樣一塊土地，農民只能按“原用途”獲得每畝數萬元的低廉補償，地方政府卻能按“新用途”以每畝數十萬元甚至數百萬元的高價轉讓，這種雙重標準所形成的價格“剪刀差”，埋下了征地利益沖突的禍根。

如何合理平衡國家、集體和個人的利益，是未來各地制定征地補償標準所面臨的重大考題。

而“30倍”的補償上限，則暴露了標準偏低、規定過死的弊端。基于農地產值相對不高、生活成本日益上漲的現實，即使依此標準足額補償，也難以保障失地農民的未來生存和發展。尤其是，“30倍”的補償上限，也為克扣農民權益提供了“合法”空間。一些地方政府本能地選擇“就低不就高”，尤其是在財政吃緊時，更是以此盡量壓低補償標準。另一方面，因征地難度不斷加大等因素，不少地方的征地補償已突破了“30倍”的法定上限，盡管有利于農民權益，卻難免有“違法”之嫌。

也正因此，早在3年前就已啟動的土地管理法修改，最終將第47條列為修法突破口，以優先解決矛盾最為尖銳的征地補償問題，其他涉及土地管理制度的改革議題，則留待未來再行修法。

此次修法，將社會費用納入補償內容，呈現了從“一次性補償”轉向永久性保障的變革路徑。

2012年12月24日，“只修第47條”的土地管理法修正案草案提交十一屆全國人大常委會第三十次會議初審。但修一條而牽全局，社會期盼已久的征地補償制度改革，由此迎來了歷史性拐點。

構建公平原則

土地管理法修法草案的首要變化是，刪除了現行法第47條所規定的“按照被征收土地的原用途補償”和“30倍補償上限”等內容，并明確規定：征收農民集體所有的土地，應當“給予公平補償，保證被征地農民原有生活有改善、長遠生計有保障，維護被征地農民的合法權益?！鄙鲜鲆幎ㄗ顬殛P鍵的是確立了“公平補償”的原則，這也是征地補償制度轉型的核心標志。

公平補償，是大多數市場經濟國家土地征收補償所遵循的基本原則，其總體要求是按照土地被征收時的市場價格補償。但中國的特殊性在于，農用地按照憲法和法律規定禁止直接買賣，因而無法用市場價格進行評估，“公平補償”也不能簡單地理解成按照市場價格補償。

如此情形下，公平補償原則究竟如何體現？相關人士指出，在土地補償標準上，既要考慮被征收土地原用途年產值的因素，又要綜合考慮土地區位、供求關系、經濟社會發展水平等多種因素，特別是被征地農民社會保障的因素；在住房及地上附著物的補償上，遵循市場原則；在補償效果上，要保證被征地農民原有生活有改善、長遠生計有保障。

與“公平補償”原則相呼應，修法草案將征地補償的具體內容由三項擴充為五項，即在土地補償、安置補助、青苗和地上附著物補償的基礎上，明確增加了社會保障費用和村民住宅補償。

征地對于農民而言，失去的不僅是土地，也是生活的可靠來源。有調查表明，按目前的消費水平，征地補償款在非常節約的情況下最多只能維持6年的生活。失地農民因缺乏后續保障而迅速陷入生活困境的不在少數。這也是許多農民恐懼征地、抵制征地的一個重要原因。正因此，將社會費用納入補償內容，清晰呈現了從“一次性補償”轉向“永久性保障”的變革路徑。

可以預見，隨著未來農村土地市場日趨發育成熟，公平補償原則的內涵將進一步融入市場化色彩，但不管如何演變，土地收益向失地農民更多傾斜的時代大勢，不會、也不應逆轉。

阻擊侵權危險

“補償資金不落實的，不得批準和實施征地”，是土地管理法修法草案備受關注的又一制度設計。

征地對農民權益的傷害，不僅表現在補償標準偏低，而且還存在補償款不能及時、足額到位等問題。一方面，一些地方政府通過“圈地”設立各種開發區、工業園區，并以“零地價”等優惠政策吸引企業進駐，但又無錢補償失地農民，只好千方百計壓低補償，拖欠成風。另一方面，一些掌控補償款分配的部門、官員以及村干部，出于利益本能甚至貪心私欲，常常從中層層挪用截留，導致本就低廉的補償款，到了農民手中更是所剩無幾。

頗為典型的案例是，長江中游某省建設一條高速公路時，應當支付給農民的征地補償款，省建路指揮部截留了837萬元，市指揮部截留了1502萬元，區政府截留了190.3萬元，有關鄉鎮撥付到被征地村組時又截留了1192萬元。四級克扣下來，共截留了45%的補償款。

另據統計，2010年的土地市場治理整頓中，全國清理出的拖欠、截留、挪用農民征地補償費，高達150億元。

從制度機制而言，征收主體并非直接對農民個體進行一對一的補償，而是中間要轉幾道手，這就為截留、克扣現象提供了空間，導致“縣扣留”、“鄉扣留”、“村扣留”甚至貪官私分現象屢屢發生。

尤其是農村集體組織的內部分配，更是問題叢生。現行法律所規定的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三項補償費用，除了最后一項明確屬于農民個人外，前兩項都歸集體所有并分配。由于缺乏統一標準，常常只有極小比例發放到農民手中，絕大部分都被集體甚至個別村干部截留。這是一些地方看似征地補償款項已經到位、農民實際收益卻大大縮水的癥結所在。

土地管理法修法草案寫入“補償資金不落實的，不得批準和實施征地”，標志著將在法律層面進一步強化被征地農民的維權機制。有專家進一步指出，未來還應設計賬戶單列、專款專用等具體辦法，以推動這一機制更好地運作起來。

尊重程序正義

如何才能落實公平補償原則？土地管理法修法草案給出的答案是：“征收農民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序?！边@一規定的主旨，當是以程序正義制約征地行為。而程序正義的缺失，正是許多征地悲劇的根源所在。

2010年，河北廣平縣為了所謂“三年大變樣”的政績目標，僅用10天時間就完成了33萬平方米的征地拆遷任務，導致1000多戶民眾的房屋被拆、土地被征用，且均未簽訂補償協議、實施妥善安置。

不事先取得民眾的同意，不確定合理的補償標準，以超常速度強征蠻拆……這是非常典型的違背正當程序，在強悍的公權力量面前，民眾權益極為脆弱。

在征地利益的博弈中，農民的話語力量極其微弱，參與程度也非常有限。一些地方既不公開征地信息，也不聽取利益訴求，許多農民不知不覺間便痛失土地。另一方面，在現行體制下，農民無法直接參與征地補償議價，談判籌碼實際上掌握在村委會甚至個別村干部手中，大量迎合政府意圖的暗箱操作，以及出賣農民利益的腐敗交易，正是由此而生。因征地糾紛而揭開村委會腐敗的烏坎事件，便是其中的明證。

另一方面，由于長期沒有建立起合理、通暢的土地糾紛裁決救濟制度，權益受損的失地農民無論多么執著和頑強，在權力和資本的利益同盟面前都顯得勢單力薄。當他們向上級政府投訴時，收獲的往往是權力庇護的苦果。當他們向法院求援時，又常常遭遇“不予受理”，或被一紙裁定踢回行政渠道。尋求公道無門的失地農民，只能被逼踏上群體上訪之路，甚至不惜采取非理性的極端抗爭手段。

正因此，土地管理法修法草案對程序正義的強調，意義深遠。但這僅僅是一條原則性規定，如何細化并嚴格征地程序，設立對違法違規征地的行政問責制度，同時保障農民的知情、參與等權利，打通行政復議、行政訴訟等權利救濟途徑，以維系土地利益博弈的公平底線，將是未來的緊迫議題。

目前，一些地方由于過快上升的征地拆遷成本與難以抑制的高房價形成惡性循環，導致了市政建設停滯。

規則細化之考題

從更長遠的角度看，土地管理法針對征地補償制度的修法行動，也為農村集體土地征收補償條例等下位法的出臺鋪平了道路。修法草案明確授權，“征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法，由國務院制定。依照國務院制定的具體辦法，省、自治區、直轄市可以規定補償安置的具體標準?！?/p>

征地補償問題極為復雜，因各地經濟水平不同，由法律確定原則框架，下位法規定具體細則，是一種務實的制度選擇。但相關行政法規的制訂，會不會因地方政府的掣肘而偏離“公平補償”的軌道？尤其是制訂具體標準的權力直接下放給省級政府，會不會為“利益自?！碧峁┍憬葜坎幻饬钊藫摹?/p>

避免這一危險的出路在于，在下位法的制定過程中，通過聽證等民主機制制約政府過于強大的單方話語權。同時，人大通過備案審查等機制對下位法實施有效監督。

問題的另一面是，在確定征地補償的具體標準時，如何合理平衡各方利益？

有輿論擔心，大幅度提高征地補償，勢必推高征地成本，妨礙城市化、工業化進程。因此抬升的房價，也會轉嫁到消費者頭上，使中低收入者面臨更加離譜的高房價。

而在現實生活中，一些大城市郊區確已出現了征地過度補償現象。因土地價值高，被征地農民一夜暴富，而未列入征地區域的鄰近農民，大多感嘆時運不濟，翹首盼望下一次餡餅能砸到自己頭上，這與其它地區農民的畏懼、抵制心態形成了鮮明對比。與此同時，由于過快上升的征地拆遷成本與難以抑制的高房價形成惡性循環，甚至導致市政建設停滯，北京等一些大城市近年來已被迫考慮重新調低補償標準。

過低的補償標準損害農民合法權益，過高的補償又阻礙公共利益的實現。如何合理平衡國家、集體和個人的利益，既避免人為壓低，又防止漫天要價，乃是未來各地制定征地補償標準所面臨的重大考題。

解答這道考題的關鍵是如何理解“公平補償”原則，此前媒體所推測的“補償標準提高10倍”不免過于夸張，但土地收益更多向農民傾斜的政策導向，以及“原有生活有改善，長遠生計有保障”等法律原則，應當是必須堅守的底線。

如果有一天，被征地農民能享有應有的權益和尊嚴，土地交易更多地由市場而非權力主導，違規征地難以越過法律監管和公共監督，經濟動力不再源自掠奪式的圈地炒地，政府運轉無需依賴“土地財政”，官員升遷與G D P和政績工程徹底脫鉤……那么征地將真正回歸其公益、公正的本位，而這樣的改革達成之時，也將是征地悲劇終結之日。