政府購買體育公共服務(wù)的行為分析

戴儉慧，高斌

（1.蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021；2.安徽科技學(xué)院 體育部，安徽 鳳陽 233100）

政府購買公共服務(wù)作為政府提供公共服務(wù)的一種新理念、新機制和新方法，在推動地方政府建設(shè)、增加社會福利供給、發(fā)展社會組織、拓展公共服務(wù)的方法與手段等方面發(fā)揮了積極的作用，近年來作為政府提高公共服務(wù)水平的重要途徑，正被我國各級地方政府廣泛實踐于社會公共服務(wù)的多個領(lǐng)域并取得了一定的成效。2012年7月11日國務(wù)院頒發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確指出，在基本公共服務(wù)供給方面(包括公共文化體育)要“建立多元供給機制”，“在實踐證明有效的領(lǐng)域積極推行政府購買、特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包、土地出讓協(xié)議配建等提供基本公共服務(wù)的方式”[1]。政府購買基本公共服務(wù)將成為“十二五”乃至更長一段時期政府履行公共服務(wù)職責(zé)的“創(chuàng)新供給模式”。

在體育公共服務(wù)領(lǐng)域，對于政府購買公共服務(wù)的實踐探索也日趨活躍，上海靜安區(qū)、廣東佛山市、湖南長沙市、深圳龍崗區(qū)等地方政府陸續(xù)開始了政府購買體育公共服務(wù)的實踐探索，嘗試性地將政府購買公共服務(wù)運用到體育公共服務(wù)實踐中。政府購買體育公共服務(wù)對滿足人們多元化的體育需求，整合、優(yōu)化體育資源，提高管理水平和緩解政府公共財政壓力具有重要的作用[2]。通過政府購買體育公共服務(wù)供給方式的改革，將政府從體育公共服務(wù)的微觀生產(chǎn)領(lǐng)域解脫出來，使政府從“無限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，以保障體育作為公益性事業(yè)存在的合法性以及公民體育權(quán)利的實現(xiàn)[3]。

從政府購買體育公共服務(wù)的行為要素來看，目前我國政府購買體育公共服務(wù)行為的實踐與理論亟需回答4個基本問題：政府購買體育公共服務(wù)的行為目標，主要討論“為何購買”的問題；政府購買體育公共服務(wù)的行為主體，涉及的行為主體有3個，即安排者(購買主體)、生產(chǎn)者(供應(yīng)主體)和消費者(服務(wù)對象)，主要討論“誰來購買、向誰購買、為誰購買”的問題；政府購買體育公共服務(wù)的行為對象，主要討論“購買什么”的問題；政府購買體育公共服務(wù)的行為方式，主要討論“如何購買”的問題，從而對政府購買體育公共服務(wù)的行為構(gòu)成有總體的認識和把握。

1 政府購買體育公共服務(wù)的行為目標

政府購買公共服務(wù)指“政府對于某些設(shè)立的特定的公共服務(wù)目標，不是自己使用財政資金運作完成，而是通過各種模式建立契約關(guān)系，由非營利組織或者營利組織等其他主體來提供公共服務(wù)，而政府支付相應(yīng)的資金的模式”[4]。

從政府購買服務(wù)的起源以及與政府購買的相關(guān)理論來看，政府購買服務(wù)的出發(fā)點在于：在提供低成本、高質(zhì)量的物品和服務(wù)方面，競爭往往優(yōu)于壟斷，只要促進競爭健康有效，公眾就會從競爭中受益[5]。政府具有承擔(dān)購買服務(wù)的責(zé)任，政府購買服務(wù)的目的是為了履行服務(wù)社會公眾的責(zé)任與職能，而提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率是政府購買服務(wù)的行為目標[5]。

就我國體育公共服務(wù)現(xiàn)狀而言，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，體育服務(wù)供給不足與人民群眾日益增長的多樣化體育需求之間的矛盾日益加劇，供給總量不足和分配不均衡是這一矛盾的兩個主要方面。體育公共服務(wù)供給“主體單一、供給的總量不足和分配不均衡、供給方式簡單”[6]，“特別是在群眾體育領(lǐng)域，政府提供的公共體育服務(wù)不足，體育場地設(shè)備建設(shè)、組織體系建立、科學(xué)健身指導(dǎo)等諸多方面與廣大人民群眾的需求存在較大差距”[7]，導(dǎo)致體育公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率低下，這是目前體育公共服務(wù)供給中存在的主要問題。

政府購買體育服務(wù)是一種手段而不是目的，其出發(fā)點就是提供低成本、高質(zhì)量的體育公共產(chǎn)品和服務(wù)，履行服務(wù)社會公眾的責(zé)任與職能；其特點就是通過在體育公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，以競爭獲得體育公共服務(wù)的最佳供給方式和配置模式；其行為目標就是提高體育公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。

2 政府購買體育公共服務(wù)的行為主體

2.1 政府購買體育公共服務(wù)的購買主體

政府購買體育公共服務(wù)，政府必定是購買主體，但是不是唯一的購買主體呢？公共選擇理論認為：“政府的基本職能就是為社會提供公共服務(wù)。公共服務(wù)的公共性決定了只依靠市場和社會不能保證有效實現(xiàn)，必須由公共權(quán)力執(zhí)行機關(guān)的政府來負責(zé)供給”[8]。

在我國，購買體育公共服務(wù)的主體主要是各級政府和體育行政部門。但是，從我國實際情況看，政府購買體育公共服務(wù)的主體有各級政府和體育行政部門，但不僅限于這些使用國家行政編制，經(jīng)費由財政承擔(dān)的機關(guān)單位，承擔(dān)體育公共管理和體育公共服務(wù)職能的還有納入行政編制管理，經(jīng)費由財政承擔(dān)的體育群團組織，以及行使行政管理職能或公益服務(wù)職能，經(jīng)費由財政保障的體育事業(yè)單位等，它們都歸屬于財政預(yù)算管理范疇，并承擔(dān)大量的具體的體育管理與服務(wù)工作，這些組織也是政府購買體育公共服務(wù)的重要主體，但政府部門仍然是體育公共服務(wù)購買主體的核心部分(責(zé)任主體)，在政府購買體育公共服務(wù)中政府始終居主導(dǎo)地位。

作為購買主體，政府要了解群眾的體育需求，決定哪些體育公共服務(wù)需要購買、需要購買的數(shù)量與質(zhì)量、體育公共服務(wù)的財政安排和體育公共服務(wù)的生產(chǎn)方式等，并制定發(fā)展規(guī)劃，合理地進行制度設(shè)計和安排、對體育公共服務(wù)進行評估與監(jiān)管等。政府在購買體育公共服務(wù)這一制度安排中，政府從體育公共服務(wù)的唯一“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百徺I者”和“監(jiān)督者”。

需要注意的是，政府購買體育公共服務(wù)僅僅是將體育公共服務(wù)的提供方式社會化，并沒有將政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任社會化。政府只是不再作為體育公共服務(wù)的唯一提供者，而是更加注重與社會的合作，提供質(zhì)量可靠、覆蓋面廣的體育公共服務(wù)依舊是政府不可推卸的職責(zé)。

2.2 政府購買體育公共服務(wù)的服務(wù)對象

政府購買服務(wù)是利他與公益的，是為了更好履行社會管理與公共服務(wù)職能，通過在體育公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制來提高政府供給體育公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，可以更好地滿足社會公眾最基本的體育需求，履行體育社會管理與體育公共服務(wù)職能，在這個過程中，政府購買服務(wù)的主體與服務(wù)對象是相分離的，主導(dǎo)服務(wù)的是政府，政府是體育公共服務(wù)的“購買者”，社會公眾——體育消費者是享受政府購買服務(wù)的，是政府服務(wù)的對象，在這一行為中享受服務(wù)的不是政府機關(guān)本身，體育消費者是作為政府購買服務(wù)的受益者存在的。

“滿足公眾體育需求是體育公共服務(wù)的基本要求，達成公眾滿意則是體育公共服務(wù)提供的目標甚至終極目標”[9]，因此能否滿足消費者的體育需求是評價政府購買服務(wù)行為質(zhì)量與效率的最主要指標。

2.3 政府購買體育公共服務(wù)的供應(yīng)主體

隨著體育公共服務(wù)消費主體多元化、需求形式多元化的現(xiàn)實需要，體育公共服務(wù)供應(yīng)主體也在向多元化方向發(fā)展。

在我國，政府購買體育公共服務(wù)的供應(yīng)主體主要包括企業(yè)、體育社會組織和體育事業(yè)單位等。其中體育社會組織主要包括體育社團、體育基金會、民辦非企業(yè)體育單位等。體育事業(yè)單位是為了發(fā)展體育事業(yè)，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的社會服務(wù)組織，是具有中國特色的社會服務(wù)載體，主要包括體育項目管理中心、體育競賽管理中心、體育場館、體育中心、體育運動學(xué)校等[10]。

目前我國體育供應(yīng)主體發(fā)育不充分，供方市場待培育，尤其是各類體育社會組織和體育事業(yè)單位，由于過分依附于體育主管部門或各級政府，缺乏自主權(quán)和獨立性，所提供體育公共服務(wù)產(chǎn)品的資源有限。但社會組織與事業(yè)單位都是法定的非營利組織，非營利組織是不以營利為目的的，其基本屬性包括非營利性、非政府性和志愿公益性[11]，非營利組織是公共服務(wù)購買的重要參與主體。非營利組織的發(fā)育，也是建立公共服務(wù)購買契約關(guān)系的基礎(chǔ)，非營利性組織由于其非營利的屬性，在提供非營利性的、公益性越強的體育公共服務(wù)中將成為主要的供給主體， 并在政府購買體育公共服務(wù)中所發(fā)揮的作用將越來越明顯。

《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》[1]中明確指出，要“發(fā)揮各類社會組織在基本公共服務(wù)需求表達、服務(wù)供給與監(jiān)督評價等方面的作用，把適合由社會承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項，以購買服務(wù)等方式交由社會組織承擔(dān)”，進一步明確了社會組織在政府購買公共服務(wù)中的重要性。

政府購買體育公共服務(wù)需要有更多的體育非營利組織來參與，同時政府購買體育公共服務(wù)又給這些體育非營利組織以更好的發(fā)展機會。所以說，政府購買體育公共服務(wù)可以促進體育非營利組織發(fā)展，實現(xiàn)體育公共服務(wù)主體的多元化。

3 政府購買體育公共服務(wù)的行為對象

為了履行服務(wù)社會公眾的責(zé)任與職能，在政府購買體育公共服務(wù)中，政府購買的對象是體育公共服務(wù)，“體育公共服務(wù)是通過提供各種體育產(chǎn)品滿足公民需要的公共服務(wù)”[12]，政府購買體育公共服務(wù)范圍與規(guī)模應(yīng)該根據(jù)社會公眾的體育需求和體育公共服務(wù)的產(chǎn)品屬性來確定。

“以公眾的體育利益為導(dǎo)向，重視公眾的體育需求，是體育公共服務(wù)的邏輯起點”[13]，因此，決定政府購買的具體對象首先要滿足公眾的體育需求。

同時，政府購買的具體對象的確定還要針對體育公共服務(wù)的產(chǎn)品屬性來選擇。“依據(jù)服務(wù)特征，體育公共服務(wù)分為純體育公共服務(wù)和準體育公共服務(wù)”[12]。純體育公共服務(wù)具有非競爭性和非排他性，如體育法規(guī)的制定、體育公共設(shè)施的建設(shè)、體育外交等[12]，政府組織是供給主體。而不同時期或不完全具有非競爭性和非排他性的準體育公共服務(wù)，如公共體育場館、社區(qū)健身活動場地設(shè)備的使用、社會體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)等，可以由市場和社會組織提供，因而可以成為政府購買的主要對象。

盡管從理論上講，大多數(shù)體育公共服務(wù)都可以交由市場生產(chǎn)、政府購買，但并不是說所有的體育公共服務(wù)都要通過政府購買，政府購買的體育公共服務(wù)一般是部分準體育公共服務(wù)，當政府直接生產(chǎn)效率不高或供給不足的時候，可以采用政府購買的方式，讓社會組織生產(chǎn)提供。

但在具體操作層面上，由于理解的差異性和體育公共服務(wù)范圍和標準的動態(tài)性，確認政府購買的體育公共服務(wù)的具體對象是非常困難的。不過，一旦某種類型的體育服務(wù)成為公共產(chǎn)品后，政府是否向市場購買體育服務(wù)則取決于該類型體育服務(wù)的服務(wù)對象、服務(wù)類型、服務(wù)內(nèi)容的特點和政府提供此類體育服務(wù)的效率和效益如何[14]。

4 政府購買體育公共服務(wù)的行為方式

從本質(zhì)上講，政府購買體育公共服務(wù)是一種財政性資金轉(zhuǎn)移支付方式，通過引入競爭機制，實現(xiàn)體育公共服務(wù)供給的多元化；從具體形式上講，表現(xiàn)為一種契約化管理的行為方式。

從理論和實踐上看，我國政府購買體育公共服務(wù)的形式可以采用合同外包制、直接資助制和項目申請制。

合同外包制是指政府將一部分公共服務(wù)通過合同的方式讓政府以外的主體來承擔(dān)，政府在公共服務(wù)提供過程中只是負責(zé)監(jiān)督合同的履行，并支付報酬，其實質(zhì)是對生產(chǎn)者進行補助。如擁有體育場館所有權(quán)的政府部門可以通過與社會服務(wù)機構(gòu)簽訂合同的方式，將體育場館的經(jīng)營和維護工作交由社會服務(wù)機構(gòu)去完成，并由其承擔(dān)全部責(zé)任，這樣可以大大提升體育場館服務(wù)的效率和效果。

直接資助制是“政府對承擔(dān)公共服務(wù)供給的各類社會服務(wù)機構(gòu)予以一定的資助，主要有經(jīng)費資助、實物資助和優(yōu)惠政策扶持等”[15]。如上海市靜安區(qū)政府，對提供服務(wù)的上海靜安公益場所管理服務(wù)中心給予稅費優(yōu)惠；廣州市佛山禪城區(qū)政府對參與政府購買的體育館或者健身場所給予一定的補助或資助；長沙市政府按簽約場館的泳池面積，向游泳場館付費，對中小學(xué)生免費開放都屬于這種形式。

項目申請制是“購買者設(shè)計特定目標的專項項目，面向社會公開招標，由承接者根據(jù)項目要求提供服務(wù)；或者由社會組織根據(jù)需求，主動向政府有關(guān)部門提出要求申請立項，經(jīng)過評審后，以項目方式予以資金支持”[15]，如政府可針對群眾最迫切、最希望解決的有關(guān)體育需求的問題，或政府設(shè)計的特定體育發(fā)展計劃、體育科研項目設(shè)立項目申請專項資金，向社會購買體育公共服務(wù)等。

政府購買體育公共服務(wù)，無論是理論上還是實踐上都處于初步探索階段。對這一新的公共服務(wù)提供方式，政府、社會公眾、各類社會組織對之了解甚少，有關(guān)政府購買體育公共服務(wù)的基本理論特別是針對政府購買體育公共服務(wù)行為分析的研究近乎空白，研究政府購買體育公共服務(wù)行為只是一個初步的探討，以明確政府在購買體育公共服務(wù)中的責(zé)任和角色定位，把握政府購買體育公共服務(wù)的屬性和規(guī)律，認識政府購買體育公共服務(wù)的重要意義，為政府購買體育公共服務(wù)實踐提供理論參考，并為其他學(xué)者的研究提供一種思路。

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