城鄉體育公共服務均等化的制度約束與創新

王 凱， 喬澤波

(1．上海體育學院 經濟管理學院，上海200438;2．廣東商學院 體育教學部，廣東廣州510320)

《國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出“推進基本公共服務均等化”的目標，逐步縮小城鄉間基本公共服務差距。2012年7月11日國務院印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》(國發〔2012〕29號)明確將群眾體育納入基本公共服務體系范疇［1］。體育作為基本公共服務體系的組成部分，推動基本公共服務均等化和縮小城鄉間基本公共服務的差距，理應包含縮小城鄉間體育公共服務的差距，推動體育公共服務的均等化。推動城鄉體育公共服務均等化既是對人們體育需求的滿足，更是對公正價值的踐行，是緩解社會不公、緩和社會矛盾、構建和諧社會的重要手段。推動城鄉體育公共服務均等化必須要有與之相對應的制度安排，正如諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森所指出:發展過程需要建立和維護多元制度，我們的社會機會和發展前景決定性地依賴于我們所擁有的制度以及它們的綜合運行［2－3］。尤其在我國這樣一個市場機制尚未健全，民主制度尚待完善，制度不公引發程序不平等，政府職能轉變尚未到位的制度環境下，剖析城鄉體育公共服務均等化的制度約束，針對性的變遷與創新是推動城鄉體育公共服務均等化的重要內容和舉措。

1 關于城鄉體育公共服務均等化的認識

體育公共服務均等化就是指人人都能享受到為滿足體育公共需求而提供的產品和行為，涉及機會的平等、程序的公正和結果的大體相等。“均等化”既是一個實現“均等”的準則性目標，又是追求準則實現和“均等”水平不斷提升的過程。

1．1 城鄉體育公共服務均等化應是低層次的均等追求均等需要有一個針對現行條件的均等化標準或層次，就目前情況而言，我們的體育均等化應定位于一個低層次的水平上。城鄉體育公共服務均等化的低層次性主要源于目前農村經濟發展水平低下、社會性財政供給不足和農村體育公共服務市場供給缺失等方面。目前我國政府正經歷著由“經濟建設型政府”向以社會職能為核心的“公共服務型政府”轉變，政府的經濟建設職能尚未完全轉向公共服務供給職能，政府的“GDP政績觀”依然占據著主導地位，而體育公共服務是消費性領域，基本屬于政府的消耗口徑，不會帶來經濟收益和政績價值。在這一導向下，政府將更多的財政投向經濟建設領域，而不愿將更多的財政供給到體育公共服務中，決定了供給的低水平。體育屬于選擇性需求的范疇。從馬斯洛的需求理論來說，人在解決生理、安全等低層次需求的基礎上才會追求更高層次的需求。在農村，由于社會制度的分配不均，廣大農民的生理需求、安全需求等尚未得到滿足，決定了農民體育需求的相對低水平性。

1．2 城鄉體育公共服務均等化應是相對性的均等基本公共服務均等化要求每個公民都能夠均等化地享受非歧視性、可接受性的體育服務或產品，要求政府無條件地向城鄉提供公共服務。這種均等可以通過相同的標準來衡量，從公共服務推行的經驗來說，人均體育經費是較為可行的標準。當然，城鄉體育公共服務的均等并不是絕對的均等，強調的是在最基本的體育服務上的均等，是一種“底線的均等”，強調機會的均等，同時兼顧效率，允許有條件并有相應體育需求的地區進行較高水平的供給，是一種“公平兼顧效率”的均等化。

從表現形式來說，源于不同地區的群眾體育需求不同，所需場地設施、服務也有所區別，不同的場地設施和服務也難以進行絕對的均等化比較，而只能通過中間標準進行大致的均等性衡量;同時，從享受的“均等化”上來說，體育公共服務也是一種相對性的均等，即并不是每個人都享受同樣的服務，而是具有享受這一服務的權利，畢竟每個人的參與習慣和項目喜好不同。在供給方式上，廣大農村地區更可能是以政府埋單的形式提供公共服務;而對于經濟發達、體育需求旺盛的城市，一些市民有能力和意愿進行一些付費型體育消費，他們不愿到稀缺的擁擠場館鍛煉，那么政府就應提供補償性的供給，在供給方式上也只能是一種相對的均等。

1．3 城鄉體育服務均等化不等于標準化、同一化 均等化強調的是機會均等、程序公正、結果公平，但城鄉體育公共服務均等化不能進入標準化、同一化的誤區。體育公共服務產品的供給要基于群眾的體育需要，推動城鄉體育公共服務均等化要切實體現農民體育需求的特征。體育是一種基于“興趣”的內生性、選擇性需求，城鄉在自然條件、風土人情、體育文化、體育傳統等方面千差萬別，決定了廣大城鄉居民對體育服務需要的不同。伴隨現代化進程的推進城市居民體現出對于現代性體育項目需求的特征，而廣大的農村遠未實現現代化，對于諸多的現代體育項目還不甚了解，甚至聞所未聞;因此，在推進城鄉體育公共服務均等化的過程中要著眼于農民的真實性體育需要，而不是基于官員考核的便利性需要提供公共服務。目前在農村體育服務供給中參考城市的“標準化、同一化”體育服務供給方式(同一化的標準化籃球場、乒乓球臺、健身路徑配備等)，在一定程度上是對農民個性體育需求的忽視，脫離農村體育文化，造成了不少的資源浪費，導致農村體育公共服務的低效率。

2 城鄉體育公共服務均等化現狀

2．1 投入不均等 人均體育經費是體育公共服務均等化較為可行的評價標準，即在財政投入上應有一個基于財政轉移支付的底線均等要求。體育公共服務尤其是基本公共服務主要的來源是財政投入，而經濟發展水平的差距決定了城鄉體育財政支付能力的差別，財政支出能力的不均衡決定了城鄉體育公共服務供給的失衡(表1)。

表1 城鄉經濟發展對體育公共服務指數的影響Table 1 The Impact on Sport Public Service Index from Urban and Rural Economic Development

城市的經濟增長遠大于農村，在公共服務能力上城市公共服務指數也遠高于農村:城市的體育公共服務指數為1．74，而農村僅為0．82，城市的體育公共服務指數約為農村的2倍［2，4］。在本來就失衡的城鄉體育公共服務能力的基礎上，國家層面、省級層面的體育經費支出依然是“重城市、輕農村”。據不完全統計，2012年國家體育總局對占總人口50．32%的農民群體所提供的體育經費不足群眾體育經費的20%。

2．2 過程不均等 我國城鄉體育公共服務存在著嚴重的過程不均等現象。主要體現在農村體育公共產品提供過程中的農民訴求缺位。以何種方式，提供什么樣的體育公共產品，提供的質和量如何均由城市決策部門決定。在整個農村體育公共服務供給的過程中，出現了服務對象缺位的現象，導致了農民真正的需求無法體現，而錯位供給過剩。例如，第5次全國體育場地調查報告顯示:在廣大鄉(鎮)村的體育場地中，籃球場、小運動場、排球場位列前三，分別占65．56%、14．37%、7．47%，合計比例達到87．4%。決策過程不均等導致了結果與享受機會不均等。

2．3 結果不均等 結果的不均等也可以理解為享用的不均等。從絕對數量上看，城鄉體育場地設施存在著嚴重的不均等，即農民享用所需體育場地設施的機會落后于城鎮居民。第5次全國體育場地調查報告顯示:截至2003年12月31日，鄉(鎮)村體育場地僅占全國場地數量的8．18%，而同時期的鄉(鎮)村人口占全國總人口的63．91%。根據中國社會體育調查結果，占國土面積16．5%、擁有39%左右人口的城市卻擁有全國79．8%的體育場館資源。有調查結果顯示:截至2009年，江蘇部分地區城市群眾體育設施仍然明顯好于農村，有52．9%的市民在體育公共場地運動，而農村的體育公共場地設施奇缺，只有14．6%的農民在體育公共場地運動;在體育公共場地運動的市民是農民的3．6倍。從中可以看出場地分配和體育設施享用上的嚴重不均等［5］。

3 制度安排與城鄉體育公共服務均等化

新制度經濟學家諾思認為:“制度就是人為設計的各種約束，它建構了人類的交往行為，共同確定了社會的激勵結構?！保?］制度既包括依賴于行政力量實施的正式制度，也包括基于道德、風俗、習慣、行為準則等發揮作用的非正式約束，其實施效果還要受到制度施行環境的影響［7］。城鄉體育公共服務均等化這一愿望的實現，必須依賴于必要的制度設計和相應的環境支持。從本質上說我國城鄉體育不均等的局面是由長期以來非均等性的制度安排導致的。長期以來的二元社會結構及其所衍生的各種城鄉壁壘，使更多資源集中到城市，城鄉差距不斷被拉大。要改變城鄉體育公共服務的非均衡現狀，實現城鄉體育公共服務的均等化就應改善現行的體育制度安排。

基于正式制度、非正式制度和制度環境對城鄉體育公共服務均等化進行三維分析可知，影響城鄉體育公共服務均等化的正式制度主要包括明確的政府職能定位，健全的體育財政保障制度，合理明確的財政轉移支付制度，完善的體育產品供給制度等。非正式制度主要包括體育發展觀念的變革，體育行政理念的轉變，城鄉體育觀念與意識，城鄉體育傳統與風俗。制度環境包括農民體育需求的利益表達機制，地方官員的考核與激勵機制，公共服務的供給約束機制，多元供給引導與激勵機制等。

制度經濟學代表人物諾斯認為，正式制度包括政治規則、經濟規則和契約，它們共同約束著人們的行為。正式制度依賴于政府的軍隊、警察、法院、監獄等暴力手段強制實施。在城鄉體育公共服務均等化的進程中，它是推行均等化的制度核心。非正式制度是指社會公眾普遍接受的行為規則，反映在體育領域就是人們對于體育的價值觀念、傳統、風俗習慣等等，它是人們在長期的生活交往中形成的、具有持久生命力并構成代代相傳文化的一部分。

在我國，“學而優則仕”的傳統觀念依然具有廣泛的影響，體育是“不務正業”，代表著“四肢發達，頭腦簡單”等思想占有一定的市場，同時，在不同的文化區域內城鄉差別巨大。農村往往有著本地的體育文化習慣和傳統，在短期內無法改變農民體育傳統、體育價值的情況下，要尊重農民的體育習慣與傳統，提供有針對性的體育供給內容。耗散結構理論指出，任何一個系統都是開放性的體系，城鄉體育公共服務均等化進程也可以被看作是一個系統的發展，其受到環境的多元影響。在推進城鄉體育均等化的進程中，制度的實施離不開良好的環境支撐，體現在城鄉體育發展中，就是需要有良好的農民體育需求表達渠道及民主性政治氛圍，讓農民和市民聯合起來監督政府在體育公共服務中的作為等。在著眼于正式制度建構的過程中，不可忽視制度環境的建設，要為健全的體育服務制度營造良好的實施環境，確保實施效果。

4 城鄉體育公共服務均等化的制度約束

4．1 基層體育建制不完善 當前我國體育行政系統執行的是“國家—省—市—縣”模式的科層管理。縣級體育群體科或者相關人員是群眾體育管理機構的末端，承擔著管理縣、鄉鎮、行政村、村落群眾體育的職責，即體育公共服務的管理主體。在精簡機構、開源節流的政府機構改革過程中，很多的縣級體育局被并入文化局、教育局、廣電局等，在合并后的文體局、教體局或文化廣電體育局中，體育往往處于極度邊緣的位置，而面向基層的管理人員較少，財力、被關注度等都相對欠缺，出現了少數人負責整個縣(包括鄉鎮、行政村、自然村)體育工作的局面。面對繁瑣的工作和廣闊的服務范圍，管理人員根本無暇顧及鄉鎮及其村的體育開展情況。即使在一些鄉鎮設有文體站，其用途也主要是完成上級的行政指令，在鄉鎮、村缺少專門負責體育的管理人員，在廣大的鄉鎮、行政村、自然村造成了體育行政的“真空”，使得鄉鎮、村落體育陷入無人管、無人問的局面，制約了城鄉體育公共服務的均等化。

4．2 農村體育財政制度缺失 推動城鄉體育公共服務均等化同時也依賴于財政的均等化(底線均等)。從現有的財政體系來看，我國從國家、省、市，到一些縣(區)都有專門的體育經費配置，而廣大的鄉(鎮)村的財政實行的是“打包性”的總體配置，沒有專門的體育經費。省、市的體育專項經費更多地服務于城鎮居民，在各種政績考核的標準中也往往把看得見、摸得著的短期效應性工程作為標準。在體育總體經費不足、城市體育公共服務供給尚未得到較好滿足的情況下，城市政策人作為“理性人”會避免農村對城市體育利益的侵蝕。在“功績”與“自覺意識”的雙層作用下缺乏向農村支付的動力，體育經費難以輻射到農村，造成了農村體育財政的“真空態”，嚴重制約了城鄉體育公共服務的均等化，甚至進一步拉大了城鄉體育公共服務的差距。

4．3 實行官員替代性決策機制 由于政治和行政體制的制約，廣大農村的體育公共服務供給長期實行著自上而下的決策機制，官員根據自己的主觀判斷和喜好向農村配置體育器材、設施，廣大農民被排斥在體育供給決策之外，其真實的體育需求無法得到有效的傳達和尊重。政府官員作為經濟人，往往出于經濟理性，在制訂決策的過程中，熱衷于投資見效快、易出政績的短期項目。從產品形式上，喜歡供應看得見的體育器材、設施等“硬服務”，而不愿向體育觀念、體育價值等軟服務領域投資，造成了偽公共產品的出現，導致供給不足與供給過度并存的局面。

4．4 政府農村體育職能缺位 我國長期以來執行的是以“奧運爭光計劃”為導向的競技體育戰略，在各級各類國際賽事上爭金奪銀、為國爭光成為各級體育主管部門的供給導向和主體職能。從整個體育系統來看，人力、物力、財力主要被集中于奧運爭光戰略，體育經費主要用于少數的精英運動員身上，而群眾體育往往處于次要的位置。伴隨政府職能的轉變，一些體育行政部門開始意識到自身職能轉變的必要性，也試圖在群眾體育和農村體育中有所作為;但在顯性政績考核體系下，對于農村、農民體育的關注只能出于部門領導的自覺，缺乏應有的職責定位和強制性措施，致使廣大體育行政部門的體育職能不到位，制約了城鄉體育公共服務的均等化。

4．5 財政轉移支付制度不健全 轉移支付制度是政府調節經濟社會發展不均衡的重要制度設計，是目前形勢下推進城鄉體育公共服務均等化最可行、最有效的制度設計?，F實的情況是體育經費總體還不足以滿足人們的體育公共服務訴求，作為體育政策“掌舵者”兼“劃槳者”的城市人在理性引導下缺乏向農村轉移支付的動力，且缺少健全的轉移支付制度和專門針對體育轉移支付的內容。同時，由于長期以來上級政府和下級政府的財權與事權失衡，地方政府事權過多、過重，遏制了地方公共服務的能力。缺乏中央政府向地方公共服務提供財政轉移支付的有效制度也是制約城鄉體育公共服務均等化的因素之一。

4．6 執行城鄉有別的體育供給制度 城市與農村的產業與生產特性決定了它們體育公共服務供給的巨大差異:城市以工業化的生產為基礎，在體育公共服務供給中政府有財政供給、企事業單位有體育福利供給、社會有基于奉獻的公益性供給、市場有基于半營利的市場化供給;農村是以農業經濟結構為主體，在家庭聯產承包責任制實施之后，廣大農民成為自給自足的個體，在體育供給主體中除了政府外，鮮有其他供給主體。在財政供給中也存在著供給不均、供給有別的問題，制約了城鄉體育公共服務的均等化。同時，農村的自治能力和組織缺失，也是影響農村體育公共服務實施的重要因素之一。

5 城鄉體育公共服務均等化的制度創新

推進城鄉體育公共服務均等化是追求公平、正義理念在體育范疇的重要體現，而對于正義的追求需要“正義的環境”支撐以促進其實現?！罢x的環境”就是要求政府不僅要制訂有關公共服務的供給制度，在治理變革中充分體現制度倫理精神——制度公正，而且要簽署“關于恰當分配份額的協議”，政府的制度安排要使城鄉居民在享有公共利益方面達到均衡。要推動城鄉體育公共服務的均等化就要致力于創新制度及其施行環境，主要包括正式制度和制度環境的創新。非正式制度由于其作用機制的復雜性和內在性，無法在短時期內得到有效的改變，只能更好地適應和遵從，是制度遵守的對象，也是對農村體育文化和農民體育傳統的尊重，故從正式制度和制度環境探討制度創新。

5．1 城鄉體育公共服務均等化的正式制度創新

5．1．1 明確政府的農村體育公共服務職能 農村體育公共服務職能不明是目前政府體育職能缺失的重要原因之一，因此，要通過制度明確政府在農村體育公共服務中的職能，從法律(如憲法)等上位制度確定政府城鄉體育公共服務的職能，使其具有法理依據和行政效力［8］。與政府在城市中的體育公共服務有所不同，在城市政府不僅是體育公共服務的供給者，還扮演著體育公共服務供給市場秩序管理者的角色。在廣大的農村由于體育還不是一項可以賺錢的行業，很少有市場主體愿意涉足體育公共服務范疇;因此，農村政府主要承擔體育公共服務供給的角色。制度本身就是一種公共服務的供給內容，確立政府在農村體育公共服務中的職能是完善農村體育公共服務供給制度的需要。

5．1．2 建立偏向農村的“非均衡”供給制度 長期的城鄉二元結構和偏向城市的資源性策略，致使農村在各種資源上處于絕對的弱勢地位，體育更是處于邊緣位置;因此，要實現城鄉體育公共服務的均等化就要加大對農村體育公共產品與服務的提供力度。要突破目前統籌城鄉體育供給的界定，實行城鄉有別的“非均衡性”供給制度，側重對農村體育產品與服務的供給。在供給的過程中還要考慮農村內部的差異性及村落之間的經濟文化差異，不能搞“一刀切”，對于經濟基礎好、群眾體育需求較旺盛的地區給予體育場地設施、體育指導等方面的服務。對于經濟基礎較差、群眾體育需求尚未激發或不足的地區，要給予體育文化、體育信息等方面的服務，讓人們接觸體育、了解體育，從而激發群眾體育興趣，營造體育氛圍。

5．1．3 健全體育公共服務財政制度 健全體育公共服務財政制度包括基于法律或規章限定的農村體育公共服務財政配置和有效的財政支付轉移制度。農村體育公共服務供給屬于基本公共服務的范疇，其實施主要依賴于財政的支持，城鄉體育公共服務均等化的實現與否、實現水平的高低在很大程度上取決于財政配置的絕對量和配置到位的程度。目前，農村體育公共服務財政缺失，嚴重制約了城鄉體育公共服務的實施，因此，要在制度上明確農村體育公共服務的財政經費，對經費來源、支出內容給予明確的限定。多年來中央和地方存在著財權與事權不對稱的現象，中央聚集了大量的財政資源卻承擔著較少的公共服務職能;因此，要建立強制性的中央財政轉移支付制度，更多地由中央財政支付地方農村體育公共服務的支出，并明確專款專用，避免城市占用農村經費。

5．2 城鄉體育公共服務均等化的制度環境創新

5．2．1 加快民主政治建設，建立農民體育利益訴求表達機制 在現行政治體制下，群眾參與行政決策的機制缺失，被服務對象往往游離于決策之外，政府部門依據行政偏好或政治訴求決定農村體育公共服務的供給，造成農民體育需求話語的缺失，公共服務供給效率低下。要加強民主政治的建設，在推行城鄉體育公共服務的過程中，建立農民體育需求的表達機制，由農民選取自己的代表參與政府部門的體育公共服務決策，建立基于“需求—供給”的體育公共服務供給機制，實行“自下而上”的供給決策機制，同時政府要加大體育信息、體育決策、體育財政的透明度。

5．2．2 建立基于公共服務的官員政績考核與激勵機制 加強公共服務職能是大勢所趨和國家訴求，然而在官員考核中長期留存下來的經濟主導觀依然具有廣泛的影響，依然是考核干部的主要因素。在這一制度安排下，官員難免以考核為方向標，將更多的精力、財力用于顯性的經濟建設，而忽視或弱化公共服務工作。鑒于此，推行城鄉體育公共服務，就需要構建基于公共服務導向的官員政績考核制度和激勵機制，改變經濟建設的評價導向。就體育領域而言，要改變以競技體育為主導的體育發展模式，促進群眾體育、體育產業等的綜合發展，提升體育公共服務的地位，從考核上引導體育行政部門將工作重心向體育公共服務轉移，為城鄉體育公共服務均等化營造良好的政治環境。

5．2．3 強化監督機制，提升行政效率 實現城鄉體育公共服務均等化需要來自廣大城市居民和農民的監督。正如中國人民大學張鳴教授所指出的那樣:要有來自服務對象的監督，在現行的政治體制下，即需要人民代表的監督。人民代表是廣大人民選取出來代表自身利益的人員，若要真正地建設公共服務型政府，內在的制度需求就是激活各級人民代表大會制度。在推進城鄉體育公共服務均等化的過程中強化民眾的監督機制，監督各級政府的財政預決算、財政使用及其合理性。監督體育經費真正被用于體育公共服務，而不是被其他領域挪用。在建立監督機制的同時制訂有效的約束機制，讓監督的行為“強力化”;只有強力的監督，才能有效地減少腐敗現象，促進體育經費的高效率使用。

［1］ 國務院．關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知［EB/OL］．［2013 －01 －08］．http:∥www．gov．cn/zwgk/2012 －07/20/content_2187242．htm

［2］ 秦勇，張秋．我國城鄉體育公共服務均等化的相關環境影響因素研究［J］．體育與科學，2012(3):86－89

［3］ 周文文．倫理理性自由:阿瑪蒂亞·森的發展理論［M］．上海:學林出版社，2006:14－15

［4］ 2006年“萬村體育健身工程”建設情況公示［EB/OL］．［2013 － 01 － 09］．http:∥www．jiangsu．gov．cn/shouye/gsgg/533/200710/t20071015_119066．html

［5］ 徐屏．城鄉均等化發展背景下群眾體育管理體制變革［J］．武漢體育學院學報，2012(6):20 －25

［6］ 諾思．制度、制度變遷與經濟績效［M］．上海:上海三聯書店，1994:193

［7］ 卜曉軍．我國城鄉公共服務均等化的制度分析［D］．西安:西北大學，2010:53