強化省域統籌 形成各具特色——海南爭創特色城鎮化實踐范例的思考

□熊安靜 胡木春 楊洲

古希臘哲人亞里士多德曾講過：人們居住在城市是為了生活得更好。黨中央提出走新型城鎮化道路，標志著我國經濟社會發展到了一個新水平，城鎮化建設到了一個新階段。2012年，海南城鎮化率為51.6%，比全國低1個百分點左右。新型城鎮化不僅包括人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由鄉到城的重要轉變。

我們認為，在國際旅游島建設背景下推進新型城鎮化，爭創特色城鎮化的實踐范例，要努力實現三大目標：一是到2020年，全省城鎮化率達到70%，推動近200萬農民轉變為市民，通過住房保障、完善社保、改善就業，讓老百姓真正過上幸福生活；二是通過科學規劃、高標準建設，提高農業產業化、精品化水平，壯大二、三產業，提升城市和城鎮功能，讓農村更像農村、城市更像城市，實現城鎮公園化、公園景區化目標；三是加強城鄉綠化美化和生態環境保護，讓天更藍、水更清，讓中外游客和海南百姓都能與清甜的空氣親密、與優美的環境相伴。實現這一目標，建議重點抓好以下六個方面的工作：

實行省域統籌，加強城鎮規劃的宏觀引導

隨著“田字型”高速公路、環島高鐵，乃至通用航空等重大基礎設施的建設與完善，全島已形成以多個中心城市為集聚點的“2小時生活圈”，具備了把全島作為一個大城市統一規劃、建設和管理的條件，這是海南有別于其他省份最大的特色。在推進新型城鎮化建設上，強化省域統籌，應該做好三項工作：

一是確定把全島作為一個都市來建設、發展的總體框架。抓緊編制和實施海南省總體規劃，對全省國土空間進行科學合理的功能分區定位，構建以海口為中心的瓊北都市圈、環北部灣中心城市，把三亞建成世界級旅游城市，提升以瓊海、文昌、萬寧為主的東部城市帶，打造以儋州、洋浦聯動發展的西部區域性中心城市，建設三沙海洋服務基地，加強中部地區特色小城鎮建設，逐步構建大中城市、小城鎮和新農村統籌協調發展的現代城鎮體系。

二是細化和修編市縣城鎮規劃。做到與全省總體規劃相一致，與其他市縣規劃相協調，避免各自為政，確保規劃覆蓋到鎮域、到重大項目。

三是加強區域統籌和協調。發揮海南省直管市（縣）級的體制優勢，對區域內環境保護、資源開發利用、產業發展、重大基礎設施布局等進行協調，推動區域內基礎設施共建、共享，防止重復建設、資源浪費和環境污染。通過優化國土空間布局，科學合理規劃城鎮體系，實現布局科學、分工合理、功能互補、集約發展。

堅持因地制宜，形成各具特色的小城鎮建設模式

海南國際旅游島建設的目標是建成中外游客的度假天堂和海南百姓的幸福家園。在這一目標背景下推進城鎮化，不僅要讓游客在城鎮中流連忘返，也要讓當地百姓能夠樂在其中。綜合各地的試點經驗，從海南實際出發，海南的城鎮化可走這樣八種路子：

一是把小城鎮建設與發展休閑旅游、觀光旅游相結合，培育特色風情小鎮。現在正在打造的觀瀾湖高爾夫小鎮、海棠灣風情小鎮、博鰲天堂小鎮、福山咖啡小鎮、儋州雪茄小鎮、萬寧希望小鎮等已初具概念，正逐步成為國際旅游島的靚麗名片。

二是把小城鎮建設與服務大項目開發建設相結合，建設宜居宜業新城鎮。如配合文昌航天發射場、陵水黎安國際旅游島先行試驗區等大項目，通過整體搬遷，統一建設安居房，形成一批新的城鎮。

三是把小城鎮建設與園區建設相結合，形成工業帶動型城鎮。如洋浦經濟開發區、海口藥谷、文昌椰子加工園等。

四是把小城鎮建設與舊城改造相結合，打造功能完備、環境改善的城市新區。海口市近年來已成功進行了多個片區的改造，既改善了居民生活環境，也提升了城市功能和形象。

五是把小城鎮建設與墾區整合發展相結合，以保障性住房建設為切入點，實行場區聯動發展。如農墾、林場結合保障性住房建設，建設新城鎮，帶動周邊地區發展。

六是把小城鎮建設與搞活流通相結合，培育商貿型小城鎮。如依托農產品流通市場、專業市場、免稅商品市場等，形成集倉儲、餐飲、住宿等綜合服務區。

七是把小城鎮建設與用好國家土地整理、村莊規劃試點政策相結合，建設社會主義新農村。

八是把小城鎮建設與港口拓展相結合，建設港區聯動型小城鎮。包括客貨運港口、碼頭、漁港等。

推動產業集聚，夯實城鎮化發展基礎

我省中小城市和小城鎮發育不夠、規模小、市場化程度低，集聚產業和人口的能力有限，必須一手抓城鎮建設，一手抓產業發展，促進擴大內需，拉動更多就業。必須堅持城鎮發展與產業成長同步，突出產業支撐，把城鎮化與調整結構、培育新興產業、發展服務業、促進就業創業結合起來，做到相互融合、相互促進。這是城鎮化持續健康發展的必然規律，也是提高城鎮化質量、擴大內需和惠及民生的有效途徑。培育了企業，形成了產業，就有了就業空間，農民就可以離土不離鄉、失地不失業，在就業中增加工資性收入。這樣用不了多久，進入城鎮的農民就能順理成章轉變身份，生活就會好起來，合法權益也能得到保障。

實現以上目標，具體要從四個方面入手：一是做大做強以旅游產業為龍頭的現代服務業產業群，促進現代服務業向城鎮集中集聚。二是充分利用本地資源優勢，集中集約發展資源能源型產業和高科技產業，實現新型工業化與新型城鎮化深度融合。三是加快發展現代設施農業、精細高效農業和農產品加工業，促進農業現代化與新型城鎮化聯動發展。四是加快海洋漁業、濱海旅游、海洋油氣和海洋交通運輸等產業的發展，建設海洋科技支撐體系，優化產業結構和區域布局，加強海洋基礎設施建設和環境保護，努力增加海洋經濟總量，提高海洋經濟綜合競爭力。

以人為本，加強基礎設施與公共服務“兩配套”

如何讓進城農民“愿意搬、留得住、過得好”，城鎮高于農村的配套設施水平和豐富的文化生活是非常重要的。基礎設施是硬環境，公共服務是軟環境，提高城鎮化發展質量，不僅需要城鎮基礎設施的協同跟進，也需要基本公共服務的有效延伸，做到統籌建設、功能配套。

在硬件建設上，要增強重大區域性基礎設施保障能力。按照統籌布局、適度超前的原則，加大樞紐型、功能性基礎設施建設力度。重點抓好機場、港口、鐵路、公路和能源、水利等基礎設施建設，打通各城鎮間的聯系通道，促進資源信息互通、產業功能互補。

在促進基本公共服務均等化上，既要考慮解決農民自愿進城的問題，又要考慮長遠發展的問題，切實解決農民戶籍、子女上學、就業、低保等社會保障問題。要把擴大就業作為提高基本公共服務水平的頭等大事。結合城鎮化發展用工需求，開展綜合性職業技能培訓，提高就業能力。加快社會保障體系全覆蓋，推動進城務工就業的農民，與城鎮居民享有同樣的社保待遇，解除生活后顧之憂。完善社區服務體系，打造便民服務平臺。加快城區和中心鎮社會養老、機構養老建設，解決老有所養問題。整合優化教育資源，讓孩子們接受均等的優質教育。統籌配置醫療資源，方便群眾就醫。要大力實施文化惠民工程，豐富文化生活，提高生活品質。

加快農墾融合地方步伐，發揮農墾城鎮化主體作用

海南農墾人口占全省1/8、土地占1/4，產業發展和城鎮化建設水平高于當地，隨著農墾移交海南地方管理，在推進墾區與地方整合發展上將發揮更大的帶動、示范作用。

因此，建議出臺《支持海南農墾發展條例》，明確農墾與地方職能分工，完善農墾社會保障體系，規范農墾經濟社會管理，推動海南農墾轉型發展。一是充分發揮農墾在發展熱帶特色現代農業中的示范帶頭作用，著力建設一批龍頭企業，提升農墾產業發展水平。二是加快推進農墾居民點體系與城鄉居民點體系的融合。通過農場重組合并，采取積極、穩妥、有效的方式逐步撤并小而散的農場，集約建設中心居民點。對于一些規模較大的農場，變農墾場部“虛擬鎮”為事權匹配的“實體鎮”，逐步推進農場場部鎮區化，建立統一的現代城鄉體系。三是鞏固和深化政企分開、社保全省統籌成果，將墾區社保水平與全省水平拉平。

創新制度，著力破除城鎮化體制障礙

一是創新城鄉土地政策。加強農村土地綜合整治，積極推進城鄉建設用地增減掛鉤試點，促進城鄉建設用地空間布局調整。完善農村土地征收制度，加快農村土地使用制度改革，制定和完善有利于統籌城鄉發展的土地政策。鼓勵農民按照“依法、自愿、有償”的原則，采取出租、入股、置換等多種方式，加快土地承包經營權的流轉。在城市郊區村莊規劃相對合理、宅基地產權清晰的地方，開展農村居民宅基地置換商品房、農民公寓房、物業或貨幣補償試點。推進征地制度改革，建立征地補償標準動態調整機制，完善征地補償款預存制度。

二是建立投融資新體制。我省絕大多數市縣靠吃轉移支付過日子，政府財力捉襟見肘，可以籌措一定的財政撬動資金，但大量的資金還要靠市場融資解決。要加快建立公共財政體制，進一步加大對城鄉基礎設施、重大民生工程等公共產品的投入。鼓勵社會資金和外資投向城鎮基礎設施和公用服務設施建設，促進城鎮建設投資主體多元化，改變單一的政府投資格局。加快市政公用事業改革，完善特許經營制度和市政公用事業服務標準，推進形成市政公用事業市場化的價格機制。

三是實施擴權強鎮改革。根據城鎮化進程和區域經濟發展的需要，適當擴大建制鎮特別是中心鎮的行政區域范圍，促進區域基礎設施統一布局和共建，擴大城鎮集聚規模，增強對區域經濟的輻射和帶動能力。對具備一定人口規模和經濟實力的中心鎮，賦予擴權鎮部分縣級經濟社會管理權限，強化公共服務和管理職能，促進擴權鎮經濟社會快速發展。以委托、授權等形式，賦予擴權鎮發展決策、城鄉規劃、項目審批、社會管理、行政執法和檢查特許等行政管理事項及權限。

四是全面取消小城鎮落戶限制。探索農民工、高校畢業生“商品房+社保+6個月以上暫住證”入城市戶口試點，甚至可以不再設社保年限。