我國農業保險市場的發展策略研究

孫祥棟

(北京師范大學 經濟與資源管理研究院， 北京 100875)

農業保險是一種為保證農業生產得以持續進行，針對農戶以及合作組織應用農業風險管理的技術分散手段(如灌溉、蟲害防治等)仍然無法分散的風險，政府需要適當介入的一種農業風險規避和分攤的市場化機制。農業風險包括農業生產中的自然風險、技術風險、市場風險以及體制風險等。近年來，國家高度重視農業保險市場的發展，把發展農業保險看成是破解“三農”問題的有效途徑之一。2007年的政府工作報告中指出，應“深化保險業改革，積極擴大農業保險范圍，做好政策性農業保險試點工作”。2007年4月，中央財政支出10億元資金在6個省份注第一批農業保險試點的6個省份分別為內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川。資料來源：中國經濟網http://www.ce.cn/。進行農業保險的試點工作。在保費金額構成中，中央和地方分別負擔25%，其他部分由農戶、企業以及地方財政共同承擔，具體份額由各個省份根據實際情況自主確定。保險對象為五大種植品種，即棉花、玉米、水稻、大豆、小麥，各試點省份可以根據自身情況適當擴大農業保險對象。隨后，農業保險的試點工作在全國范圍內迅速展開，蓬勃發展。2012年10月《農業保險條例》發布，以期進一步規范農業保險活動，保護農業保險活動當事人的合法權益，促進農業保險事業健康發展。

一、問題的提出

農業保險的國際發展主要有三種策略：市場經營的農業保險、國家經營的農業保險、市場和國家共同經營的農業保險。世界銀行(2010)在對全球82個國家的農業保險市場的研究指出，被調研中的54%的國家通過市場運營農業保險，僅有9%的國家完全依靠國家經營農業保險，在剩下的37%的國家中，政府與市場共同經營農業保險市場。需要特別說明的是，世界銀行的上述分類并不是將各個國家的農業保險嚴格的歸為三類中的特定一類，而僅僅是指出在不同國家農業保險發展的主要趨勢(如美國同時存在著市場經營的農業保險業、市場和國家共同經營的農業保險業兩種方式)，且更為重要的一點在于，不管農業保險采取哪種發展模式，政府在提供諸如農業保險法律制度等公共產品方面都占有主導的地位。

國家經營農業保險是指國家壟斷國內的農業保險業務，并且獨自提供再保險服務。一個典型例子是印度的國家農業保險計劃，印度的農業保險計劃完全由印度的農業保險公司實施，超過保費收入的額外損失由聯邦政府和地方政府按照50:50的比例共同承擔。除印度外，加拿大、塞浦路斯、希臘、伊朗和菲律賓都是以國家為主體進行農業保險的經營。市場經營農業保險是指私人保險公司相互競爭以對農業風險承保，并且從國際商業性的再保險公司購買再保險。在這種模式中，私人保險公司獨自承擔農業生產投保者轉嫁的農業風險，在歐洲、拉丁美洲和加勒比海地區，這是一種主要的農業風險分散機制。美國的私人農作物冰雹險是世界上最大的私人農業保險業務，在私人農作物冰雹險中，政府不提供任何補貼。值得注意的是，市場經營的農業保險業務主要針對的是農作物的單一風險(比如冰雹)。國家和市場共同經營的農業保險是指在政府的支持下，由私人部門提供農業保險。政府的支持主要包括保費補貼和再保險。該模式可以分為三種形式：第一種形式是政府制定規范的保費補貼標準，并提供再保險服務，私人部門實施相應的農業保險計劃。第二種形式是私人農業保險公司競爭農業保險業務，而費率是由政府統一設計并監督實施的，私人農業保險公司在經營農保業務中必須滿足一定的要求(比如對某一地區的農業生產者進行統保)才能獲得政府的保費補貼。第三種形式是農業保險公司在選擇農保計劃的實施對象、保費的確定等方面有自主權，較少的受到政府的限制，政府的主要作用就是對農戶或者農業保險公司提供保費的補貼。

已有研究對政府介入農業保險的發展策略提供了理論依據，政府介入農業保險的供給、監管的主要原因是農業存在著極大的系統風險(比如同時影響大量農業生產者的干旱或洪澇災害)以及信息不對稱，Miranda and Glauber研究指出，可以通過再保險安排來減少由系統風險所帶來的農業生產風險。大范圍的天氣、自然變化極易導致巨災風險，而巨災風險很難依靠市場中的保險公司進行分散。同樣，大范圍的傳染性疫病也會導致畜牧業的巨大損失。[注]Miranda, M. J., and J. W. Glauber. “Systemic Risk, Reinsurance, and the Failure of Crop Insurance Markets”, in American Journal of Agricultural Economics 1997.79 (1): 206-15.World Bank對印度的研究表明，一次大范圍干旱所造成糧食作物的產量損失是預期損失的三倍多，其在中國三省(新疆，黑龍江，海南)的研究指出，一次百年一遇的自然災害所造成的損失比預期的損失要高出至少2.5倍。[注]Word Bank. “India: National Agricultural Insurance Scheme: Market-Based Solutions for Better Risk Sharing”, Report 39353, South Asia Finance and Private Sector Unit, 2007b. Washington, DC.庹國柱認為“大多數農業災害，一個風險單位有時要包括數縣以致幾省，要在空間上分散風險，必須在較大地域甚至全國建立這種保險制度，將農業保險作為政府的經濟政策來推行。”[注]庹國柱：《我國農業保險試驗的成就、矛盾及出路》，《金融研究》2003年第9期。道德風險是由于保險的存在，投保人放松了對風險發生的警惕，使風險更容易發生，而保險經營者很難發現。在農業保險的發展中，道德風險體現的更為突出，Horowitz and Lichtenberg，Babcock and Hennessy，Smith and Goodwin的研究指出，農業保險的推廣降低了農藥的使用量，使得蟲災更容易發生，且由于農業經營的分散性特點，農業保險公司很難分辨出農業生產的損失是由惡劣的自然條件還是由于放松警惕的農業生產管理所引起的。[注]Horowitz, J. K., and E. Lichtenberg. “Insurance, Moral Hazard, and Chemical Use in Agriculture” ,in American Journal of Agricultural Economics 1993.75 (4): 926-35.[注]Babcock, B. A., and D. A. Hennessy. “Input Demand under Yield and Revenue Insurance”, in American Journal of Agricultural Economics 1996.78 (May):416-27.[注]Goodwin, B. K., and V. H. Smith. “The Economics of Crop Insurance and Disaster Aid”，Washington, DC: AEI Press，1995.Roumasset主要應用了福利經濟學的分析工具闡述了政府補貼對于農業保險發展的必要性，政府補貼可以擴大農產品的供給，在改變生產者福利的同時，顯著的增加了農產品的消費者剩余，更為重要的是，在農產品需求曲線需求彈性較低的情況下，增加產量導致的社會福利增加完全被消費者所占有，從而指出了農業保險的消費具有正的外部性。[注]Roumasset J A, Rice and risk:Decision Making Among Low Income Farmers, North Holland,Amsterdam, 1976.劉京生從政治經濟學的角度對農業保險的經濟屬性進行了界定，他指出農業保險具有保險的商品性和非商品性的二重屬性。[注]劉京生：《論區域經濟與區域保險》，《保險研究》2003年第6期。江日初提出“農業政策保險機構體系應獨立于其他商業性保險機構體系之外，隸屬于農業部。”[注]江日出：《土地流轉呼喚農業政策保險》，《農村經濟》2004年第1期。孫秀清的研究結論表明“農業保險具有政策性，客觀上要求政府參與并在農業保險中起主導作用。”[注]孫秀清：《全面開放與我國區域保險協調發展》，《山東財政學院學報》2006年第4期。姜君濤針對我國所特有的農業體系，探索了適合發展我國農業保險的制度，并提出了相關建議，結論較有借鑒意義。[注]姜君濤：《淺析我國農業保險的現狀及對策》，《山東社會科學》2011年第12期。

政府在農業保險市場中的作用表現在提供法律制度保障、保費補貼、以險養險政策、再保險、風險擊穿后的政策補貼等方面。就我國現實情況來看，政府對農業保險發展的支持手段主要是保費的補貼。僅以保費補貼支持農業保險市場的發展不僅造成了財政負擔，農業保險市場發展的可持續性也有待考證。筆者認為農業保險可持續發展的實現有賴于農業保險與農業增收這兩者之間的良性互動，農業保險主要服務于農業生產，其彌補因自然風險所導致的農業減產的積極作用眾所周知，但兩者之間是否有長期關系也是同樣重要的，直接影響到農業保險的發展策略。原因在于如果農業保險與農業增產存在一個良性的互動，那么就意味著農業保險對政府政策支持的依賴可以降低；如果兩者之間不存在一個長期的互動關系，考慮到農業保險對緩解農業自然風險的重要作用，政府的積極介入就是極為必要的，但介入的方式不能只以保費補貼為主，而應該是保費補貼和制度建設并重。

二、當前我國農業保險發展策略的可持續性檢驗

2006年以后，我國的農業保險市場發展迅猛，且初具規模效應，并在經歷高速發展后逐漸放緩。2007年到2010年保費收入分別增長562.5%、108.9%、21%和1.33%，同期保險賠款及給付也保持了相同的發展態勢。2010年提供風險保障金額3943億元，承保主要糧、油、棉作物6.8億畝，約占全國播種面積的37%，多數糧食主產區承保覆蓋率超過50%，有的實現“應保盡保”，農險及涉農保險賠款已成為農民災后恢復生產和重建家園的重要資金來源。[注]數據來源于《中國保險年鑒2011》。此外，農業保險的保費收入已經可以彌補農業保險賠款與給付，并使農業保險公司有利可圖。從即期效果來看，政府補貼在農業保險保費收入中占有較大的比例，有效的促進了農業保險市場的發展，農業保險發展呈現出覆蓋面逐漸擴大、承保品種不斷增加的趨勢，較好的發揮了功能作用。根據上一節的分析，本節進一步考察農業保險和農業增收之間是否存在一種良性互動的關系，進而客觀的評價當前我國農業保險的發展策略。

【假設】農業保險與農業增收之間存在著長期互動關系，[注]與之對應的一個假設是：農業保險與農業增收之間不存在長期互動關系。當前農業保險發展策略具有可持續性。

兩者之間的長期關系具體表現為：一方面農業保險的發展促進了農業增產。政府提高保費補貼水平促進了農業保險市場的發展，農業保險市場的發展增強了持續農業生產投資的預期，穩定了農業產量的長期增長趨勢。另一方面農業增產促進了農業保險的發展。農業增產以及同期糧價的平穩上漲[注]2012年糧食產量在實現“九連增”的同時，糧價實現了“九連漲”。調動了農民的生產積極性，有利于擴大農業生產投資，理性農戶為了有效的規避生產風險，增強農業保險產品的需求，從而促進農業保險市場的持續繁榮。農業保險與農業增收之間呈現出一種“相互促進”的長期關系。

對該假設進行驗證的思路是考察兩者之間的Granger因果性，[注]Granger因果關系檢驗的是一個變量是否包括了預測另一個變量的有效信息。分別探討農業保險發展是不是農業增收的原因、農業增收是不是有效促進了農業保險的發展這兩個問題。本文選取農業保險賠款及給付來衡量農業保險的發展水平，變量記為AIC，用剔除價格的第一產業產值變化來反映農業增收情況，[注]所需要的原始數據均來自歷年的《中國統計年鑒》、《中國保險年鑒》。變量記為AO。Granger因果關系結果如表1所示：

表1 滯后2—6期Granger因果關系檢驗結果

農業保險發展與農業增收的Granger因果關系檢驗結果表明，兩者之間不存在假設中的長期互動關系，具體表現為：

【結論一】以農業保險賠款及給付衡量的農業保險發展水平不是農業增收的Granger原因。

一個可能的解釋是：農業保險市場發展不能影響到農戶的“預期”，從而不能進一步的促進農業生產性投資的增加，帶動農業增收，農業保險對農業生產的作用主要體現在分散農業生產的當期風險，以平抑農業風險對農民收入的負面影響。

【結論二】：農業增收不是以農業保險賠款及給付衡量的農業保險發展水平的Granger原因。

一個可能的解釋是：政府對農業保險發展的補貼較高，農戶負擔的保費較少，并由此產生了對政府補貼的路徑依賴，這使得農業增收對農業保險市場發展的促進效果不明顯。農業增收與農業保險之間的互動關系較弱，農業保險發展的“自生性”不強。

【結論三】：政府介入農業保險市場發展是十分必要的。

政府的保費補貼極大的促進了農業保險市場的發展，平抑了農業風險對農民收入的影響，但并未影響到農民增加農業生產性投資的預期，不能進一步的促進農業產出增長。同時，較高的補貼“擠出”了農戶投資于農業保險的動力，造成了農業保險并不是在農業增收后農民投資方向的主要選擇，發展的結果是農業保險和農業增收之間沒有形成相互促進的“良性循環”。但是考慮到農業發展的基礎地位以及農業保險對分散農業風險的重要作用，政府介入農業保險市場發展就顯得十分必要。

三、農業保險的發展方向：農業生產風險金融管理策略

當前以保費補貼為主的、政府介入的農業保險發展策略并未促進農業保險和農業增收這兩者的良性互動。為了更好的增強農業保險發展的可持續性，穩定農業增收趨勢，政府應該在提供保費補貼的同時，增加相應的制度供給，培育農業保險和農業增收的互動關系。本節依據世界銀行的農業生產風險金融管理策略[注]Word Bank .2010. “Government Support to Agriculture Insurance” Washington, DC: World Bank.，對我國政府介入農業保險的方式進行初步的研究，農業生產風險的金融管理策略需重點關注四個方面：基礎設施建設、農村部門分類、農業風險融資和農業風險評估。

1、完善農業保險的基礎設施建設。國際農業保險發展的成功案例表明，政府應該為農業保險市場的發展創造一個良好的經濟與法律環境，使農業保險的市場主體(作為保險供給方的農業保險公司、作為農業保險需求方的農戶)積極參與到農業保險市場中來。具體而言，政府的職責應包括以下幾點：

第一、加強數據管理。國家統計部門應做好歷史數據的準確搜集工作和對未來數據的合理預測，為農業保險的市場主體決策提供依據。

第二、完善制度支撐。在當前《農業保險條例》的基礎上，繼續細化完善農業保險相關的制度供給，確保農業保險發展的過程中制度先行。

第三、積極發揮作為最后再保險人的作用。政府可采取一系列的風險融資策略，比如收集儲備資金、建立再保險公司、進行巨災風險分散的國際化合作等方式。

第四、加強信息、教育和技術支持。信息、教育和技術支持有利于增強農戶的風險管理意識，增加農業保險的有效需求，同時還能降低農業保險的經營成本，增加有效供給，解決我國農業保險“供給和需求雙不足”的現象。

2、從宏觀上對農業部門進行分類，可以把農業部門細化為傳統農業部門、新興農業部門、商品化農業部門這三個部門。傳統農業部門中農戶眾多，其基本特點是在農業生產過程中較多的使用勞動力要素，較少的使用資本投入，如農業生產的機械化設備。且他們生產的目的主要是自用，收入水平較低。此外，在農業生產過程中，這部分農戶很難獲得銀行信貸的支持，缺少進行生產投資的能力。由于上述的先決條件，商業化的農業保險商品對他們而言沒有絲毫的吸引力。新興農業部門主要包括農業生產中中等規模的農戶。這部分農戶種植一定比例的經濟作物，在農業生產滿足自給自足的基礎上進行市場買賣活動，收入水平較傳統部門中的農戶高。農業生產過程中的投入要素雖然以勞動投入為主，但也進行一定水平的生產技術投資，比如雜交種子、肥料等。農業保險有助于這部分農戶應對生產風險，化解市場風險，然而，較高的交易費用使得傳統的農業保險安排失靈。為了減少交易成本，利用農村合作社以及農村金融機構的服務網絡，提供指數化的農業保險產品(如基于降水量的農業保險產品)將會是有效的。商品化農業部門中的農戶主要是專業化的農業生產單位，其生產的農產品是以交換為目的，生產過程中有較多的資本投入，收入水平要普遍高于傳統農業部門和新興農業部門中的農戶，并且較容易的獲得信貸支持以擴大生產規模。這為商業化農業保險制度的發展提供了基礎。

應對不同的農業部門采取不同的農業保險發展策略，明確在不同農業部門中政府介入的力度。具體來說，應增強對傳統農業部門的政策支持力度，穩定對新興農業部門的政策支持水平，對商品化農業部門，應探討可持續的商業化農業保險發展模式。

3、增強農業風險的融資能力，農業風險融資的便利與否是農業保險可持續發展的必要條件。政府在農業風險融資領域可以發揮以下幾個重要作用：

第一、進行農業風險分級。對不同級別的農業風險采取不同的策略，當自然災害損失最小時，農戶風險自擔，可采取必要的技術管理手段進行規避；當小的災害事件發生時，農業風險的分散借助區域內的風險共擔；大的或中等程度自然災害發生時，需在政府適當介入的情況下依托商業保險以及再保險公司進行分散；巨災發生時，需以政府的財政補貼為主體，并借助國際資金，保證社會福利的最大化。因此，在農業風險管理中，尤其是在面對中等程度以上的自然災害時，政府的作用至關重要。

第二、農業保險新產品研發。基于私人賠付的傳統保險理論應用于擁有眾多規模小且分散的農戶的農業保險市場是不可持續的。基于指數的農業保險產品將是傳統農業保險產品的一個有效的替代品。基于指數的農業保險產品的賠付是以指數為標準，而不管個人的實際得失，其優點在于可以有效的減少傳統保險市場中的道德風險、逆向選擇，并能通過標準化的農業保險產品降低管理費用，其缺點表現為當災害發生時，基于指數的保險產品可能無法彌補個人的損失。目前，一些發達國家(如加拿大、美國)已經發展了這種產品，少數發展中國家(如印度、墨西哥)也開始進行指數化農業保險的試點工作。基于指數的農業保險產品與政府部門統計技術、預測數據的準確性密切相關，如衛星圖像技術提高了天氣預測的準確性，可以更為便利的提供天氣變化情況，進而降低基于天氣指數的農業產品的運營成本。一些技術水平并不發達的國家可以采取更為簡單的指數類農業保險產品，以蒙古為例，由于天氣狀況的復雜性以及網絡技術的不發達，蒙古發展了一種基于牲畜死亡率的農業保險產品，當一個特定地區的牲畜死亡率超過一定閾值時，農業保險公司進行牲畜死亡的賠付。

第三、大力發展農業保險池。我國農業保險市場發育的不完全，現實生活中農業風險的多樣性使得農業保費處于一個較高的水平，保費過高導致農業生產者無力購買農業保險產品，如果降低保費水平，則無法使農業保險供給廠商盈利，導致了國內農業保險市場的萎縮，尤其當巨災風險發生時，災害損失更為嚴重。農業保險池通過政府與國內以及國際再保險公司的配合，為農業風險的化解提供了足量的資金，使得農業保險市場得以持久的運行。農業保險池的作用包括：擴大了農業保險的覆蓋面、當出現風險擊穿時能為農戶提供全額的賠付、較大程度上避免了巨災損失、減輕了財政負擔。2006年中國人民保險公司在浙江省和海南省分別推出了農業保險共保池計劃，中國人民保險公司作為主承保人，取得了較好的效果。

第四、促進農業保險與農村信貸的結合。農村金融機構在農業風險管理中應該發揮重要作用，其在農村地區有著較為完善的服務分銷網絡，這使得農業金融機構有發展成為農業保險代理機構的潛質。對農村金融機構來說，代理農業保險的可變成本較低，擴展了金融服務范圍，帶來了較為穩定的收入流，符合多樣化經營策略；對農業保險公司來說，由農村金融機構代理農業保險的分銷業務可以降低交易成本、擴大農業保險市場規模等潛在收益；對農業生產者來說，由農村金融機構代理農業保險可以降低保費并能使他們享受到規范化的農業保險服務。

4、加強對農業風險的評估能力。農業風險的多樣性以及準確的農業風險評估模型的缺失是農業保險發展不足的又一原因，巨災風險模型對政策制定者評估農業生產風險提供了一種有效的工具，模型關注的重點是迅速發生的巨災(比如地震、颶風、洪水等)所造成的損失，如何有效的將巨災風險模型應用于普通風險(如干旱、洪澇)的評估將是政府研究工作的重點。當前，農業保險市場發展較好的印度研發了干旱風險評估模型，該模型將干旱的等級進行分類，使政策制定者更好的掌握干旱風險對不同農業部門的影響，并以此為依據制定“點對點”的干旱風險應對策略。此外，農業風險的精算厘定有利于明確農業保險產品供給的準確成本，保持農業保險市場發展的持續性。目前，在世界銀行的幫助下，印度農業保險公司優化了保費定價方法，并發展了以氣候指數為基礎的農作物保險框架，降低了農業保險的賠付率，提高了農業保險的供給水平。

由于農業保險的風險評估模型和農業風險的精算厘定成本較高，商業化的保險公司無力獨自承擔，且從經濟社會發展的角度來講，農業保險的風險評估模型和農業風險的精算厘定均屬于公共產品。因此，政府在這兩個方面應該起到主導作用，增強全社會農業風險的評估能力。

綜上所述，在介入農業保險發展的過程中，除了傳統意義上的保費補貼，政府應明確相應的責任，積極為農業保險市場主體提供一系列的制度、技術和金融等方面的支持。通過優化供給，誘導需求，使農業保險與農業增收相互促進，保證農業保險市場的持續發展。