城市化進程中的農村征地沖突：治理困境與政策選擇

◎楚德江

隨著工業化的快速推進，我國城市化進程也在加速發展。統計顯示，2011年我國以常住人口統計的城市化率已達到51.27%。與此同時，我國城鎮建成區規模的擴張速度更為驚人。2000年至2010年，全國城鎮建成區面積擴張了60%多，遠高于同期城鎮人口的增長速度。在我國當前土地制度下，城鎮擴張的唯一途徑是政府征收城鎮周邊的農村集體土地。近年來，由于征地規模迅速擴張，征地拆遷引發的社會沖突事件也急劇上升。中國社會科學院在2012年底發布的 《2013年社會藍皮書》中指出，中國近年來每年發生的群體性事件可達十余萬起，其中，征地拆遷導致的群體性事件占50%左右?？梢姡r村征地沖突已成為影響我國社會和諧與穩定的重要因素。

一、當前農村征地沖突頻發的原因分析

從重慶渝北的征地風波到云南昭陽的征地沖突，從河南項城因征地引發的官民沖突到遼寧盤錦的征地槍擊事件，從江蘇通安和邳州爆發的征地群體性事件到全球關注的烏坎事件，農村征地沖突在我國各地頻繁上演，以至于國土資源部在2011年7月緊急下發 《關于切實做好征地拆遷管理工作的緊急通知》，要求嚴格規范征地拆遷管理、堅決防范查處強征強拆等違法行為，切實維護群眾合法權益。實際上，政府征地行為在世界各國普遍存在，但征地沖突并不多見。人們不禁要問，為什么我國征地沖突會變得如此嚴重？通過對各地農村征地沖突的調查和分析，我們發現農村征地沖突多發既有補償標準過低的原因，也有補償資金挪用和截留的原因；既有征地過程不合法的原因，也有司法救濟缺失的原因。具體說來，主要有以下幾個方面：

第一，征地補償標準過低，農民面臨貧困風險?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。并且規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。如果按每畝年產值1千元計算，則征收每畝耕地的土地補償費和安置補助費的總和為1萬至1萬6千元，最多不得超過3萬元，補償標準明顯偏低。如果這些失地農民不能獲得穩定的就業崗位，又加上缺乏健全的社會保障，他們很容易陷入貧困的境地。對于大多數農民而言，征地即意味著失業和貧困，這也是他們抵制征地的根源。

第二，違法征地，濫用警力，導致沖突不斷升級。在我國，征地違法現象主要表現為征地主體違法和征地程序違法。《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱為《實施條例》）第25條規定，（征地）由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。然而在現實中，政府卻經常把開發商、投資商推向前臺，由開發商具體負責征地和補償工作。開發商為了降低征地成本，加快工程進度，傾向于采取類似黑社會的強力手段迫使農民接受低價征地條件。甚至在遇到農民反抗和抵制的時候，利用警力逼迫農民服從。而動用武力就難免造成傷害，這又反過來推動沖突的升級。在征地程序方面，《實施條例》規定了批準征收土地方案、公告征收土地方案、公告征地補償及安置方案、聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見、落實征地補償與安置方案等具體步驟，但在實際生活中，隨意征地、未經公告征地等現象普遍存在，剝奪了農民的知情權和參與權，也增加了農民對征地補償標準的懷疑和對征地行為的抵觸情緒。

第三，司法救濟失靈，農民權益屢受侵犯。征收農村土地本質上是土地所有權和使用權的轉讓和交易行為，體現的是政府與農民間的民事關系，因此主要應以平等協商的方式加以解決。即使出現合同糾紛，也應通過仲裁或司法途徑加以解決。然而在實踐中，法院一般不受理征地拆遷引發的糾紛?！秾嵤l例》中也明確規定，“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決”。這就排除了通過司法途徑解決征地糾紛的可能性。地方政府既是征地補償協議的一方當事人，又是補償協議爭議的最終裁決者，而作為協議另一方的村委會，基本上可以看做是地方政府的下級機構，并不具有多少討價還價的能力。在合同協商和簽訂的過程中，作為土地真正主人的農民被完全排除在外。當農民發現自己的權益受到不法侵犯時，既缺乏有效的抵抗手段，也缺乏有效的司法保護，最終農民只能選擇非法的群體性抗爭和自虐式的 “舍命”抗爭。

二、當前征地沖突治理所面臨的困境

面對當前嚴峻的征地沖突形勢，中央和地方政府采取了多種措施加強對征地行為的監管，規范征地程序，禁止強征強拆等，以促進社會的和諧與穩定。然而，由于存在著經濟的、體制的以及制度上的障礙，有效遏制農村征地沖突仍面臨著諸多困境。

第一，區域經濟競爭背景下政府、投資商與農民之間存在著較為突出的利益矛盾。改革開放以來，以經濟發展為主要標準的官員晉升錦標賽成為推動我國經濟增長的重要動力之一，但這種經濟競爭也帶來了一些問題。由于地方經濟發展狀況與地方財政及官員晉升緊密相關，地方政府和官員有著充分的積極性招商引資，以推動地方經濟的發展。為了吸引投資，很多地方政府不僅承諾給予投資企業一定時期的稅收減免，更是推出了低地價甚至零地價的優惠政策。為了能夠以低價供給工業用地，地方政府一方面設法降低征地成本，另一方面提高商業用地和房地產用地的價格，以確保土地出讓收益大于征地成本并獲得可觀的土地收入。這時，在征地問題上，就形成了農民利益與政府利益、投資商利益的對立。許多地方政府之所以放任甚至縱容投資商采取暴力強征強拆，主因即在于政府和投資商在降低征地成本方面具有利益的一致性。因此，從這個意義上講，政府參與土地利益的分配使政府難以在征地糾紛中扮演公正裁決者的角色，在很多時候，政府并不是在著力減少沖突，而是在制造沖突。

第二，征地制度本身缺乏對農民權益的關注。我國農村土地征收制度本身存在的問題是當前征地沖突多發的另一個重要原因。除了農地征收補償標準過低外，在征地合同簽訂、補償款支付等方面都存在著忽視農民權益的現象。首先，我國農村土地為集體所有，所有權屬于農村集體經濟組織，一般由村委會代為行使，所以征地合同一般由政府與村委會簽訂。然而，農村土地集體所有制本質上應是農民對集體土地的共有關系，農民才是土地的真正主人。作為村民自治機構的村委會拋開其委托人而獨立行使土地所有權，就有可能導致村委會對村民利益的傷害。其次，《實施條例》第26條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，安置補助費支付給安置單位，不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。這一規定不僅導致農地被征收后，農民難以獲得補償費和補助費，而且也為村干部截留、挪用、貪污征地補償款提供了便利。最后，如果農民對補償標準有爭議，爭議的裁決權卻掌握在確定補償標準的縣級以上政府手中，因此，農民對補償標準的不滿通常難以得到支持。同時，《實施條例》第25條規定，征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施，這就為政府強行征地提供了依據。

第三，缺乏征地過程的農民參與機制。當前農村征地沖突的重要根源在于農民土地權益受損，而農民被排斥在征地決策過程之外則是造成這一后果的直接原因。在征地協議簽訂之前，缺乏對農民征地意愿的調查和了解。村委會全權代表村民簽訂征地協議，無需提前知會村民，更不必說與村民溝通意見。征地補償標準一般由政府決定，村民同樣缺乏表達意愿的機會。如果村民對補償標準不滿，也不具有與政府平等討價還價的地位。在補償款的發放過程中，村民難以監督補償款的使用和分配情況，補償款被挪用、貪污的情況時有發生。在征地的過程中，農民基本上是征地政策的被動接受者，缺乏表達意愿和參與決策的機會，這不僅使得征地政策難以反映農民的利益訴求，也增加了農民對征地行為的抵觸情緒。

三、農村征地沖突治理的政策選擇

隨著我國城市化的快速推進，今后一段時期我國的征地規模仍將保持在較高的水平，有效解決征地沖突已成為順利推進城市化進程和促進社會和諧穩定的必然要求。從我國征地沖突的根源和內在矛盾來看，有效治理農村征地沖突可從以下六個方面入手：

第一，修改征地補償制度中的不合理規定。這主要包括三個方面：一是改革不合理的補償標準。現行的農地征收補償標準是根據農業收入標準加以計算的，但農民耕地被征收以后，其成本較低的農村生活模式也將隨之被昂貴的城市生活模式所取代。這樣，基于農村生活水準的補償標準就難以適應農民市民化后的生活需求。因此，應將計算補償標準的依據由耕地的原用途產值轉變為該城市的平均收入水平。二是改革農地補償款的發放辦法?，F行的農地補償款發放過程中，村委會扮演著管理者和中間人的角色。一旦缺乏對村委會干部監督的有效機制，村委會侵吞農地補償款的現象就難以避免。因此，應將補償款直接發放到農戶。另外，將安置補助費支付給安置單位也存在著不合理之處。由于失地農民的就業大多是臨時性崗位，隨時可能面臨失業的風險。當再次失業時，農民將難以獲得安置補助費。因此，應將安置補助費發放給農民或用來購買社會保險，而政府則應通過就業指導、技能培訓等方式幫助其就業。三是確立征地糾紛處理前置的原則，廢除 《實施條例》中關于 “征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”的規定，從而遏制地方政府肆意的征地行為。

第二，建立農村征地沖突問責機制，強化地方政府責任。地方政府在農地征收和出讓的過程中存在著巨大利益，一是可以通過招商引資促進地方經濟發展，提高地方財政收入，提升官員政績；二是根據我國 《土地管理法》第55條規定，“新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府”，地方政府能夠從土地出讓中獲得巨額收入。在這種情況下，地方政府傾向于通過強制手段低成本征地，甚至提前將暴力征地可能導致的傷亡賠償計算到征地成本中，通過 “以錢買命”方式推進征地進程，完全不理會政府應堅守的倫理底線。因此，校正政府的行為激勵機制就成為解決農村征地沖突的關鍵環節。這不僅要求建立民眾監督制約政府的有效途徑，改革地方政府績效評價機制，更需要加快建立農村征地沖突的問責機制，嚴肅追究地方政府主要領導干部在征地沖突中的領導責任，強化政府對征地行為的約束，并通過強化地方政府責任，樹立政府對生命和法治的敬畏和尊重。

第三，建立農民集體談判機制。在與農民簽訂征地補償協議的過程中，由于單個農戶一般不具有與政府、投資商相抗衡的能力，政府和投資商通常采取分化瓦解、各個擊破的措施推進征地進程，個別不愿意妥協的農戶就被定義為 “釘子戶”而成為暴力征地的對象。在這種背景下，群體性抗爭和 “舍命”抗爭逐漸成為利益受損后農民不得已的選擇。因此，加強對農民的權益保障，有必要建立農民集體談判機制，提高農民在征地補償談判中討價還價的能力。農民談判代表應由被征地農戶推選產生，而不能由村委會代替，更不能由村委會指定。

第四，規范征地補償款的發放，強化對征地補償款使用的監督。征地補償款被截留、挪用、貪污是農村征地沖突爆發的一個重要原因。改革和規范征地補償款發放的程序和辦法是解決問題的根本之策。而在現行征地補償款發放制度改革之前，應著力加強對征地補償款發放和使用情況的監督和管理，盡快建立征地補償款公示制度和村民代表參與征地補償款監管和使用決策的制度。

第五，做好失地農民的社會保障建設與就業安置，解決失地農民的后顧之憂。農民反對征地最主要的原因是對未來不確定性的恐懼，擔心失去土地后生活沒有保障，希望獲得更多的補償款以滿足今后生活之需。做好失地農民的社會保障和就業安置，不僅能夠緩解農民對征地的抵觸情緒，也是促進當地經濟發展和社會穩定重要保證。因此，應明確地方政府在失地農民社會保障和就業安置中應盡的職責，把對失地農民就業狀況考核作為地方政府就業工作考核的重要內容。

第六，強化征地糾紛處理的司法權威，杜絕一切形式的強征強拆。農村土地征收的實質是土地所有權和使用權的轉移和交易，應屬于民法調整的范疇。對于征地補償糾紛，主要應通過平等協商達成一致。難以通過協商達成一致的，則應通過仲裁和司法途徑加以解決。因此，應確立司法權威在解決農村征地糾紛中最終裁決者的地位，即：沒有司法判決，任何單位和個人（包括政府）都不得采取暴力形式強制征收農村土地。