在押人員投訴處理機制研究

隨著我國社會主義民主法制進程的推進和人民群眾法律意識、維權意識的提高，看守所在押人員合法權益的保障越來越受到社會各界的廣泛關注。因此，如何在檢察監督工作中堅持打擊與保護并重，如何對在押人員的人權予以保障，特別是對在押人員申訴權利行使等問題加以研究，在當前具有重要意義。2010年8月，安徽省蕪湖市被中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心選定為“看守所投訴處理機制項目”課題組的實踐調研基地，全面啟動在押人員投訴處理機制的試點研究工作，至2012年8月，投訴處理機制二期項目啟動會在蕪湖市召開，試點范圍擴大至寧夏吳忠市、浙江寧波市以及蕪湖市的無為縣和蕪湖縣，試點工作初見成效。

一、看守所在押人員投訴處理機制的主要做法及成效

建立在押人員投訴處理機制的宗旨是為了確保在押人員在遭受不合理對待時，能夠有效的表達訴求并得以妥善解決。

（一）主要的做法

第一，建立健全工作機制。蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局聯合出臺了《蕪湖市看守所在押人員投訴處理機制實施辦法》，制定了看守所在押人員投訴處理機制的監管民警職責、駐所檢察官職責、投訴處理委員會委員職責，明確了投訴接受主體與處理主體的職責、權限；確立了告知制度，對在押人員入所收押時發放投訴處理告知書，在每個監室安裝了檢察信箱，發放《在押人員被監管情況反饋表》和《在押人員投訴處理情況反饋表》，使在押人員明確投訴權利和投訴方式。駐所檢察官每周開啟一次信箱，對于受理的投訴案件，及時按照投訴內容的類別定期向看守所及辦案單位反饋，并要求答復。駐所檢察室對有關單位糾正和整改的結果進行審核和檢察，在規定期限內向投訴人反饋，并征求投訴人對處理結果的意見，保證了對在押人員的投訴及時調查、及時處理、及時反饋。

第二，強化投訴處理委員會職責。為了保障在押人員投訴處理機制有效的開展，蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局聯合成立了“蕪湖市看守所在押人員投訴處理機制委員會”。蕪湖市人民檢察院聘任了11名委員組成了在押人員投訴處理機制委員會，同時制定了《蕪湖市看守所投訴處理機制委員會職責》，落實了投訴處理機制委員會定期通報交流制度，組織委員對案件進行調查處理，充分發揮委員會在投訴處理機制中的作用。

第三，試行開展監督羈押巡視活動。為了充分發揮投訴處理機制委員會的作用，我市公檢兩部門結合投訴處理機制委員會的工作特點，出臺了看守所監督羈押巡視員制度，從投訴處理機制委員會的11名委員中選拔出8名委員擔任看守所監督羈押巡視員，對看守所執法管理工作進行巡視和監督。為了規范巡視工作，制定了巡視員工作細則，成立了特邀監督羈押巡視員辦公室，重點巡視被羈押人員合法權益保障情況以及監管活動是否合法，對巡視過程中發現的問題可向看守所提出改進、糾正意見。雖然受客觀條件的限制，現有監督羈押巡視員制度與國外的委員巡視制度還存在一定差距，但自建立巡視制度以來，已組織委員進入看守所巡視多次，切實加強了對看守所執法管理工作的監督，進一步規范了看守所的執法行為。

第四，積極接受社會各界監督。為了提高受理看守所在押人員投訴處理的效果，蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局通過多種渠道加大宣傳力度。在互聯網、江淮平安網、蕪湖公安公共關系網等多家網站上發布相關信息，建立投訴平臺，在蕪湖市人民廣播電臺檢察官欄目公布駐所檢察室投訴電話，在看守所家屬接待大廳設置舉報投訴信箱和檢務公開欄，擺放投訴處理機制告知書，增強工作的透明度，保證投訴處理機制公開規范地運行。

（二）取得的成效

在近兩年的時間里，蕪湖市人民檢察院與蕪湖市公安局加強配合協作，健全完善制度，加大經費投入，接受社會監督，特別是通過設置投訴處理機制委員會這一新形式，努力探索在押人員合法權益保障的新路徑，試點工作穩步推進。

第一，在押人員維權意識明顯增強。自2011年3月我市開展看守所在押人員投訴處理機制工作以來，截止到2012年11月，蕪湖市人民檢察院及無為縣人民檢察院、蕪湖縣人民檢察院駐所檢察室共受理在押人員投訴493件，其中書面投訴219件，口頭投訴274件。

第二，看守所監管行為更加規范。通過試點工作，規范了監管活動，嚴格了監管紀律，提高了看守所的管理水平，強化了看守所的制度落實，管教民警也從開始的抵觸對立到現在積極配合，監管行為日趨規范。

第三，監所檢察職能發揮更加充分。通過對投訴問題的處理，增強了駐所檢察室的監督力度，提高了駐所檢察官處理投訴案件能力和監督能力，充分發揮了監所檢察職能，切實達到了人權保障和法律監督的雙贏效果。

第四，社會公眾的看法更趨客觀理性。看守所在押人員投訴處理機制引入第三方社會監督作為工作亮點，這一方式把看守所執法活動引向公開，增強社會公眾對看守所監管活動的了解，打破了看守所的神秘性，使公眾對看守所工作的看法更加客觀理性。

二、看守所在押人員投訴處理機制工作中存在的問題

在押人員投訴處理機制作為檢察機關發揮監督職能的一個新機制，在工作思路上和以往有所不同，而且在工作方法上也較以往有所突破，必然會遇到一些問題。總的來看，可歸納為五個方面，或者可以稱之為投訴處理機制能否進一步走向完善所必須面對、必須解決的五個問題。

第一，在押人員維權意識要增強。目前，由于受到文化水平和人權意識的制約，在押人員的維權意識普遍不高，當自身權益受到侵害時，大多數在押人員選擇忍氣吞聲，有的是害怕監管人員打擊報復不敢投訴，有的是受本身文化水平所限不能采用書面方式投訴，有的對投訴處理結果缺乏信心，認為投訴無用，這就造成在押人員的投訴數量很小，不能完全反應監管中存在的問題。以蕪湖市第一看守所為例，自2011年3月開展在押人員投訴處理機制試點工作以來，駐所檢察室共受理書面投訴案件100件，口頭投訴158件；市看守所受理在押人員書面投訴5件，與市看守所近千名的在押人員數量相比，投訴比例較低，與歐洲國家相關機構每年收到的大量投訴案件數量相差較大。沒有充分體現出在押人員投訴處理機制工作開展的效果。在押人員維權意識仍需進一步增強。

第二，投訴受理范圍要清晰。《看守所在押人員投訴處理機制實施辦法（試行）》明確規定在押人員可對人身權利、生活待遇和訴訟權利方面受到不合理待遇進行投訴。但實踐中，在押人員的投訴內容可謂包羅萬象，涉及到方方面面。如極個別在押人員僅僅為了辱罵干警發泄不滿而進行投訴，沒有任何實質的投訴內容；有些在押人員將其涉案情況、家庭糾紛、婚姻矛盾、民事財產處理等問題也作為投訴內容進行投訴。對這些不屬于投訴范圍的信件進行梳理就會浪費原本就有限的檢察資源。如何進一步明確投訴范圍，并將檢察監督、監管職能和受理投訴工作有機結合，而又不混為一談，有待完善。

第三，投訴處理程序要科學。投訴處理過程一般可分為受理、調查、處理等階段，每個階段內可細分為不同程序。如受理階段可分為接受投訴、分類、記錄、通知確認等程序，程序不一定要按順序進行，可能同時、反復或逆序進行，以配合個案的需要。總的來說，投訴處理程序應當遵循依法進行、及時處理、公開公正的原則。如果看守所在押人員的投訴得不到有關人員、有關機構的及時答復和處理，就會嚴重挫傷看守所在押人員投訴的積極性。

第四，投訴處理委員會獨立性要體現。我市在押人員投訴處理機制實施辦法規定，投訴處理機制委員會的性質為檢察機關監所部門的咨詢機構。作為咨詢機構，就需要對投訴案件進行調查、聽證，這必然涉及到深入看守所監區內部開展案件調查，而且這種調查必須獨立進行，否則無法提供客觀公正的咨詢意見。但在實踐中，投訴處理委員會沒有法律授權，不能隨意地進入監區，不能獨立地對相關事實進行調查、核實，全面地獲取相關資料。因此，對投訴案件作出客觀公正的判斷存在一定難度。今后，對于投訴處理委員會的工作程序應進一步完善，以確保其更加客觀中立地履行職責，切實發揮委員會社會監督的職能作用。

第五，監所檢察監督的剛性要增強。從目前實踐來看，投訴處理機制仍然是檢察機關加強刑罰執行監督的組成部分，只有檢察機關對于刑罰執法監督具備有力的制約手段，那么投訴處理機制才能更好的發揮作用。但現行的看守所條例僅第八條對檢察監督作了原則性的規定“看守所的監管活動受人民檢察院的法律監督”。而監所檢察監督剛性不足的一個重要原因，即是法定手段、法定程序的缺乏。由于缺乏對監所檢察監督的剛性規定，就限制了監督職能作用的發揮，進而影響投訴處理機制工作的開展。

三、看守所在押人員投訴處理機制的完善

投訴處理機制存在的本身就是對實施違法違規行為主體的一種威懾，但若要充分發揮作用，必須針對問題，進一步完善。

（一）改善在押人員的投訴條件

眾所周知，檢察機關對于舉報人都采取一定的保護措施，對舉報人的相關信息實行嚴格保密制度。看守所在押人員由于所處環境的關系，其權益更容易受到侵犯，更要注意保護。以往，在押人員無法完成投訴的一大原因就是“不敢投訴”。如果在押人員因為害怕受到打擊報復而不敢投訴，那么投訴處理機制的設置便流于形式。因此，必須采取有效措施，確保在押人員能夠“秘密投訴”。究其關鍵，在于投訴信箱的擺設位置。目前投訴信箱擺設位置不夠隱蔽，不能完全打消在押人員的顧慮，是影響投訴案件數量的重要因素。下一步應將投訴信箱安裝在更加隱蔽合理的位置，最大限度地為在押人員投訴提供便利條件，使在押人員投訴時不會被其他同監室人員和監管人員發現。只有消除在押人員的投訴顧慮，切實保障投訴渠道的暢通，才能使在押人員敢于投訴，才能真正維護在押人員的權益。

（二）完善投訴內容有關規定

通過對在押人員的投訴內容進行整理，可以看出投訴主要涉及兩方面問題，一是對監管場所的監管活動的投訴，包括監管人員的違規監管、監管場所的硬件設施、飲食衛生等；二是對辦案單位的訴訟行為的投訴，包括超期訴訟、刑訊逼供等。收到對監管活動的投訴后，監管部門和駐所檢察室會根據規定的程序進行調查處理。對于涉及到訴訟活動的投訴，特別是對于刑訊逼供的投訴應當發揮檢察機關各職能部門的監督作用，根據新刑事訴訟法的規定，監所檢察部門應加強與其他檢察職能部門的溝通與協調，完善投訴信件的轉交、移送、備案及調查反饋程序。對于不屬于受理范圍的投訴也應先行受理，然后再酌情分流處理。

（三）規范投訴案件處理程序

為了確保對投訴案件的及時處理和反饋，充分發揮投訴處理機制的作用，對于受理的投訴案件，駐所檢察室要及時按照投訴內容的類別進行登記并定期向看守所及辦案單位反饋。有關單位對投訴案件進行調查處理后，在規定的期限內，將案件的處理結果定期向駐所檢察室進行通報。駐所檢察室對有關單位糾正和整改的結果進行審核和檢察，在規定期限內向投訴人反饋，并征求投訴人對處理結果的意見。對于投訴案件的處理結果，駐所檢察室也定期向投訴處理機制委員會通報，接受投訴處理機制委員會提出的意見和建議。

（四）發揮投訴委員會作用

由于國情的不同和法律規定的差異，我市投訴處理機制試點中的投訴處理機制委員會與荷蘭、英國等歐洲國家的投訴處理機構有明顯不同，主要表現在職責、委員的遴選、工作程序等方面。雖然我市投訴處理委員會沒有完全的獨立性，只是作為社會監督方對投訴案件作出的處理提供參考意見，但也要充分地發揮其職能作用。一是應確保巡視制度的實施。為了切實加強對監管部門的社會監督，確保投訴處理委員會作用的發揮，應加強對巡視制度的完善。二是要讓委員會充分參與投訴處理。可將相關范圍內的投訴先交由委員會處理，提出處理意見，既讓投訴人員避免產生對于投訴被內部循環的感覺，又能增強委員的責任感。三是要提升投訴處理委員會專業性，應進一步加強對委員的專業知識的培訓，以便有效發揮其職能作用。

（五）增強監所檢察監督剛性

在押人員投訴處理機制的建立，加大了對人權的保護力度，切實保障了在押人員的合法權益。但我們也應看到，現行法律法規缺乏對監所檢察監督的剛性規定，即缺乏對監督的法定手段、法定程序的法律規定，嚴重制約的檢察監督職能的發揮。在制定看守所法時，筆者建議可參照刑事立案監督程序加以完善，將一些彈性監督條款改為剛性規范，通過法定程序，以法律規定的手段，對違法行為提出糾正意見后，被監督者必須作出法律規定的反應，并且這種反應應該是對違法行為的制止或者對違法者追究相應的責任。如檢察機關提出糾正意見后，違法人員或者違法單位拒不糾正或者糾正效果不明顯，應該依法追究相關人員的責任。當然，檢察機關在對看守所監管活動實施法律監督的過程中不可大包大攬，保持法律監督行為的謙抑性，做到每一項具體履職都于法有據。

人權保障是司法工作一個永恒的主題，也是動態的和不斷發展變化的，有著做不完的功課。筆者認為，在我國建立看守所在押人員投訴處理機制，實務上有需要，理論上行得通，法律上有基礎，理應積極探索，不斷創新和完善，從而更加有效地維護和保障在押人員的合法權益。