我國農(nóng)民專業(yè)合作社治理機(jī)制創(chuàng)新與對策研究
——以成都地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展為例證

邵興全 邵 昱

我國農(nóng)民專業(yè)合作社治理機(jī)制創(chuàng)新與對策研究
——以成都地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展為例證

邵興全 邵 昱

為解決“三農(nóng)”問題，20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民專業(yè)合作社在我國蓬勃發(fā)展起來，這在一定程度上化解了農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)與大市場之間的矛盾，因此，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)成為社會各界的共識。目前，由于合作社治理機(jī)制的不完善，如股權(quán)集中化態(tài)勢明顯、利益分配機(jī)制尚未理順等問題，制約了農(nóng)民專業(yè)合作社的進(jìn)一步發(fā)展。因此，需要完善合作社法人治理結(jié)構(gòu)，落實一人一票的表決機(jī)制；強(qiáng)化合作社激勵措施，完善合作社內(nèi)控規(guī)范；強(qiáng)化合作社利益分配；逐步推進(jìn)合作社規(guī)范發(fā)展。

農(nóng)民專業(yè)合作社；治理機(jī)制；委托-代理理論

一、引言

20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民專業(yè)合作社(以下簡稱“合作社”)在我國各地蓬勃興起，合作社數(shù)量快速增長，入社農(nóng)戶不斷增加。各種合作社廣泛分布在種植、農(nóng)機(jī)等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這些合作社在組織農(nóng)戶開展專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營，引導(dǎo)農(nóng)民參與市場競爭等方面發(fā)揮了重要的載體作用。但就合作社治理機(jī)制而言，并不盡如人意，如股權(quán)集中化趨勢明顯、一人一票表決機(jī)制未落實等問題依然存在，這不僅制約合作社運(yùn)行績效的提升，而且消解了這一組織形式服務(wù)“三農(nóng)”的能力。

因此，為適應(yīng)合作社發(fā)展實踐，需要從股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、利益分配等各個方面對其展開系統(tǒng)化的理論闡釋。鑒于此，本文以成都地區(qū)的合作社發(fā)展為例證，提出以下研究問題：目前，合作社治理機(jī)制的現(xiàn)狀如何？合作社治理機(jī)制還存在哪些問題？在回答這些設(shè)問的基礎(chǔ)上，對進(jìn)一步完善合作社的治理機(jī)制提出相應(yīng)的政策建議。

二、 關(guān)于國內(nèi)合作社治理研究的文獻(xiàn)述評

近幾年來，特別是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實施后，國內(nèi)學(xué)者對合作社的研究愈加深入，他們的研究借用公司治理理論、企業(yè)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等分析范式，主要從治理績效、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、利益分配機(jī)制等四個方面展開。

(一)合作社治理機(jī)制與運(yùn)作績效的關(guān)系問題

黃勝忠、林堅、徐旭初(2008)對浙江省168家合作社調(diào)查后，認(rèn)為合作社的治理機(jī)制與其績效有緊密的聯(lián)系，所以，應(yīng)改善合作社的治理機(jī)制以促進(jìn)其更好地發(fā)展。〔1〕

(二)從產(chǎn)權(quán)視角看合作社的治理問題

合作社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有產(chǎn)權(quán)客體基本平等，控制權(quán)民主行使，利益分配以惠顧為基礎(chǔ)，社員權(quán)不可轉(zhuǎn)讓等特征。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)奠定了合作社內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分化，從而導(dǎo)致公司治理上所稱的“代理問題”，因此，為解決“代理問題”，合作社需要良好的治理結(jié)構(gòu)。〔2〕

馬彥麗、孟彩英(2008)認(rèn)為，中國以少數(shù)人控制為特征的合作社表現(xiàn)出“核心—外圍”型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這不利于培育有效的委托人主體。美國、加拿大興起的新一代合作社實行交易份額制(delivery shares)和限制成員制(restricted membership)，使傳統(tǒng)合作社模糊的產(chǎn)權(quán)變得明晰，從而增強(qiáng)了產(chǎn)權(quán)激勵。〔3〕

(三)從企業(yè)治理機(jī)制看合作社的治理問題

從企業(yè)治理結(jié)構(gòu)分析，其核心思路是在委托—代理關(guān)系存在的前提下，尋求一個使代理成本最小的治理結(jié)構(gòu)，基于此，一方面運(yùn)用委托—代理理論分析合作社治理問題成為必然，另一方面在委托—代理問題存在的情況下，如何設(shè)計具體的治理結(jié)構(gòu)也顯得尤為重要。

1.關(guān)于合作社內(nèi)部的委托—代理問題

柳曉陽(2005)指出，合作社一般采用基于“信任”的治理方式，這種方式減少了交易成本，因而產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)社會效益。但如果這種治理方式?jīng)]有持續(xù)穩(wěn)定的成員承諾，合作社很難在競爭中獲勝，這勢必影響合作社的生存。〔4〕

黃勝忠(2008)認(rèn)為，由于合作社的剩余索取權(quán)既不可轉(zhuǎn)讓，也不能市場化，這樣使合作社內(nèi)部存在許多代理問題。由于理事會是合作社的“代理人”，成員是合作社的“委托人”，在由少數(shù)核心成員構(gòu)成理事會的情況下，合作社的代理問題主要表現(xiàn)為普通成員與核心成員之間的委托—代理關(guān)系。〔5〕

2.關(guān)于合作社內(nèi)部具體治理機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題

這一討論問題的核心思路是從權(quán)力相互制約與監(jiān)督出發(fā)，認(rèn)為合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由相互制衡的三個部分構(gòu)成，即社員(代表)大會、理事會和監(jiān)事會。社員(代表)大會是合作社的決策機(jī)關(guān)，由全體社員組成。理事會作為業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)合作社的日常經(jīng)營活動。監(jiān)事會是合作社的監(jiān)察機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會成員履職行為及合作社的財務(wù)情況。〔6〕

(四)關(guān)于專業(yè)合作社利益分配機(jī)制研究

張曉山(2004)認(rèn)為，在公司牽頭辦的合作社中，由于公司與農(nóng)戶之間的不平等性，導(dǎo)致在利益分配中，公司獲益更多，農(nóng)戶獲益更少。〔7〕李玉勤(2008)也認(rèn)為，合作社在運(yùn)作過程中，容易被某些人控制，產(chǎn)生合作社的異化，這可能對普通社員不利。〔8〕

總的來講，目前關(guān)于合作社治理的研究，還未形成完整的合作社治理體系。這主要是由于我國的合作社還處在發(fā)展階段，合作社的規(guī)模較小，加之，各地政府在推進(jìn)合作社發(fā)展中，過多地關(guān)注數(shù)量的進(jìn)展，而對合作社治理機(jī)制關(guān)注較少。但合作社作為農(nóng)民社員聯(lián)合所有、民主控制、成員參與并受益的經(jīng)濟(jì)組織，要使合作社具有持續(xù)發(fā)展的能力，就必須解決好合作社的治理機(jī)制問題。特別是現(xiàn)階段，在合作社的數(shù)量規(guī)模逐漸發(fā)展起來以后，就應(yīng)把完善合作社治理機(jī)制，規(guī)范合作社的發(fā)展作為重要任務(wù)，使得合作社走上良性發(fā)展的軌道，以保證社員獲得持續(xù)增收。

三、 成都地區(qū)合作社的治理實踐：基于多維的治理視角

2007年7月11日，成都市第一家合作社——蘆稿生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社正式成立。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，成都地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作組織和新型集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)到2592個，其中正常運(yùn)轉(zhuǎn)的合作組織總數(shù)為1592個，合作組織成員總數(shù)達(dá)到24.7 萬個，聯(lián)系帶動農(nóng)戶102.3萬戶，占成都地區(qū)總農(nóng)戶數(shù)的50.4%。同時，成都地區(qū)還以合作社為基礎(chǔ)積極開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實踐，如雙流縣提出“三大市場經(jīng)營主體建設(shè)”，崇州市 的“1+4”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式。

(一)成都地區(qū)合作社發(fā)展的特點分析

從發(fā)展階段分析，成都地區(qū)的合作社正處于單純由數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升的發(fā)展階段。

第一，入社農(nóng)戶增多，規(guī)模壯大，帶動能力增強(qiáng)。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程的推進(jìn)，成都地區(qū)的合作社已從起步時主要進(jìn)行技術(shù)、信息服務(wù)，逐步向生產(chǎn)、加工、流通等方面拓展，規(guī)模不斷壯大，正在形成專業(yè)化生產(chǎn)、區(qū)域化服務(wù)、企業(yè)化管理、一體化經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式。

第二，多元化主體創(chuàng)辦模式靈活多樣。 “能人”帶動型、“龍頭企業(yè)”領(lǐng)辦型占全部合作社的半數(shù)以上。其余的主要為“基層組織”引導(dǎo)型、涉農(nóng)部門牽頭型合作社。可見，多元化主體牽頭興辦合作社，使合作社涉及不同的領(lǐng)域，呈現(xiàn)不同的特色，發(fā)揮了不同的作用。

第三，合作形式和利益連接方式多樣。合作方式主要有：生產(chǎn)技術(shù)合作、產(chǎn)前產(chǎn)后購銷合作、產(chǎn)供銷合作、資金入股合作、土地經(jīng)營權(quán)入股合作等。利益連接形式有利益直接體現(xiàn)型、盈余返還型、利益保障型等。

第四，經(jīng)營服務(wù)范圍覆蓋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。成都地區(qū)合作社的經(jīng)營和服務(wù)范圍涵蓋了生豬、家禽、蔬菜、柑桔、花卉、食用菌、茶葉、獼猴桃、木竹、水產(chǎn)等十大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

總之，成都地區(qū)的合作社提升了該地區(qū)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營水平，加速了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化進(jìn)程，培育了新的市場主體，使農(nóng)民初步擁有了市場談判能力。同時，提高了農(nóng)業(yè)整體效益，拓展了農(nóng)民增收途徑，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)科技成果的推廣與應(yīng)用，推廣了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。

(二)關(guān)于成都地區(qū)合作社治理機(jī)制的分析

為分析成都地區(qū)合作社治理機(jī)制的運(yùn)行情況，本文隨機(jī)選擇了40家合作社作為樣本，從股權(quán)安排、治理結(jié)構(gòu)、利益分配等層面對合作社的治理機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行了分析。

1.股權(quán)安排

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近一半(47.78%)的合作社前三大股東持股量大于61%，超過七成(71.36%)合作社前十大股東持股量超過62%。而前三大股東持股量在80%以上的合作社占合作社總數(shù)的一成多(14%)，而前十大股東持股量在85%以上合作社占合作社總數(shù)的六成多(62.43%)。可見，成都地區(qū)合作社的股權(quán)相對比較集中，這表示少數(shù)成員的入股較多，這種持股比較集中的結(jié)構(gòu)會降低普通社員對合作社的認(rèn)同感，也可能使合作社淪為少數(shù)出資較多社員的牟利工具。

2.治理結(jié)構(gòu)

在合作社中，合作社成員大會召開次數(shù)從一個側(cè)面表現(xiàn)出普通社員對合作社事務(wù)決策的影響。而理事會成員對合作社事務(wù)的積極性直接影響到合作社是否能夠正常運(yùn)作。因此，普通成員對合作社重大事務(wù)決策的影響能力越強(qiáng)，則合作社的民主管理水平越高，正常運(yùn)作的可靠性越強(qiáng)。

第一，普通社員對合作社事務(wù)的影響。 據(jù)統(tǒng)計，成都地區(qū)的合作社召開社員大會的次數(shù)以3-5次的較多(42.09%)。社員大會召開次數(shù)為1次或2-3次的比例差不多(分別為22.63%和23.42%)，兩者之和約占合作社數(shù)量的一半。因此，合作社召開社員大會的次數(shù)在1-5次之間，這反映了成都地區(qū)的合作社成員對合作社事務(wù)決策具有較大的影響。

第二，理事會組成人員的工作積極性評價。 本研究采用理事會成員持股量以及理事會成員工資兩個因素衡量理事會成員積極性。據(jù)統(tǒng)計，理事會成員持股量占股金總額的55%以上的具有較高積極性，而持股量在30%以下的積極性較低。盡管理事會成員持股量較低，但如果發(fā)給理事會成員相應(yīng)工資，可以提高理事會成員積極性。根據(jù)這兩個標(biāo)準(zhǔn)，理事會成員積極性較高的合作社占合作社總數(shù)的四分之三(73.21%)。可見，成都地區(qū)的合作社理事會成員對于管理事務(wù)的積極性比較高，這與成都地區(qū)合作社的股權(quán)相對集中，大股東實際上就是理事會成員，他們普遍關(guān)注合作社的發(fā)展有關(guān)。

3.利益分配

合作社是一種互助性經(jīng)濟(jì)組織，以社員為基本服務(wù)對象，因此，合作社所帶來的收益，主要是對社員農(nóng)產(chǎn)品的價格改進(jìn)及二次盈余分配上。

第一，合作社盈余普遍偏低。2011年有3家合作社沒有盈余，利潤最高的為450萬元；利潤在5萬以下的占17.83%，超過200萬的只占4.23%，盈余6-35萬以下的占50%左右。需要指出的是，股份分紅和按交易量(額)返利并不是合作社分配機(jī)制的全部內(nèi)容。在實踐中，合作社還通過價格改進(jìn)、特殊服務(wù)等形式提高農(nóng)民加入合作社的收益。

第二，盈余一般采取按股分紅和按交易量返利的分配方式。 從按股分紅分析，2011年沒有股份分紅的占7.42%，把全部盈余都用作股份分紅的占5.31%；低于15%的占15.70%，把盈余的30%用作股份分工的合作社在18%-50%之間，超過40%占合作社總數(shù)的42.47%。從按交易量返利分析，沒有按交易量返利的占20.84%，把全部利潤都按交易量返利的占2.21%；低于15%的合作社有32.57%，在15%-25%的占9.1%，達(dá)到40%的合作社在20%-50%之間，超過40%的只占25%。可見，由于合作社股金有限，為增強(qiáng)自身的服務(wù)能力，在扣除“三金”后，盈余不多，分配較少，即使有分配，按股分配相對明顯。

(三)合作社治理機(jī)制運(yùn)行中存在的問題

1.股權(quán)結(jié)構(gòu)呈集中化態(tài)勢，不利于合作社的長遠(yuǎn)發(fā)展

股權(quán)的集中可能帶來少數(shù)社員對合作社的壟斷，影響其他社員的福利及其對合作社的忠誠度。但普通成員最關(guān)心的是農(nóng)產(chǎn)品的銷售和收益問題，只要在農(nóng)產(chǎn)品供過于求的情況下，核心成員能夠解決普通成員的市場進(jìn)入和價格改進(jìn)問題，他們也不會有太多異議。因此，這種相對集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，是農(nóng)產(chǎn)品“賣難”問題存在下的一種適應(yīng)性制度變遷，具有一定的穩(wěn)定性。但有些合作社過于股份化的色彩已經(jīng)使自身偏離合作社“民享、民管、民收益”的基本原則，這可能使一些合作社淪為個人、公司剝奪農(nóng)民利益、牟取暴利的工具，這不利于合作社的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2. 法人治理結(jié)構(gòu)不完善，不利于實現(xiàn)經(jīng)營者利益與所有社員利益的統(tǒng)一

目前，在我國農(nóng)村階層分化背景下出現(xiàn)的“農(nóng)村精英”，憑借其擁有的資金、控制的銷售渠道等成為決定合作社發(fā)展的主要力量。因此，合作社的控制者大多為合作社的主要股東或其代表，這勢必出現(xiàn)合作社“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，所有者與經(jīng)營者相融共生，理事會、監(jiān)事會與社員代表大會三權(quán)制衡的治理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。此種不完善的法人治理結(jié)構(gòu)，很難促使經(jīng)營者轉(zhuǎn)換角色，將關(guān)心私人利益轉(zhuǎn)到關(guān)心合作社所有社員的利益。

3. 內(nèi)部控制規(guī)范缺失，不利于監(jiān)督與激勵機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)

要確保內(nèi)部控制規(guī)范切實可行、執(zhí)行效果良好、內(nèi)部控制規(guī)范能隨時適應(yīng)新變化等，內(nèi)部管理情況必須被監(jiān)督。目前，盡管合作社很重視監(jiān)督機(jī)制的建立，但是由于受現(xiàn)實的制約，如監(jiān)事會成員與理事會成員有某些親戚關(guān)系等，使得監(jiān)事會的作用發(fā)揮不好。

四、進(jìn)一步完善合作社治理機(jī)制的對策建議

(一)完善合作社法人治理結(jié)構(gòu)，落實一人一票的表決機(jī)制。

目前，合作社的治理更多依賴于能人治理，決策權(quán)集中在少數(shù)大股東手里。為此，需要健全決策程序，真正落實社員一人一票原則，提高社員對合作社事務(wù)決策的影響力。另外，理事會規(guī)模要適度，結(jié)構(gòu)要合理，可以考慮吸納普通農(nóng)民社員進(jìn)入理事會，以增強(qiáng)理事會的代表性。

(二)強(qiáng)化合作社激勵措施，完善合作社內(nèi)部控制規(guī)范。

合作社激勵機(jī)制的完善程度，相對于現(xiàn)代公司而言，還有比較大的差距。目前，對合作社經(jīng)營者的激勵很有限，很難充分調(diào)動其積極性。因此，在完善合作社內(nèi)部控制規(guī)范的同時，需要健全符合合作社發(fā)展的激勵措施，使得合作社經(jīng)營者的目標(biāo)與社員的目標(biāo)一致。

(三)強(qiáng)化合作社利益分配，提升各類社員的積極性。

合作社成員獲取利益主要體現(xiàn)在交易過程中和年終合作社利潤返還、股金分紅。其中，前者體現(xiàn)為價格改進(jìn)或者產(chǎn)品的增值，為間接利益；后者體現(xiàn)為合作社盈余一般采取按股分紅和按交易量返利的形式，為直接利益。因此，應(yīng)進(jìn)一步從直接利益和間接利益分配的角度，強(qiáng)化合作社利益分配，提升各類社員的積極性。

(四)調(diào)動各種外部因素的積極作用，逐步推進(jìn)合作社的規(guī)范發(fā)展。

由于政府監(jiān)管部門對合作社的發(fā)展具有積極作用，故應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化與監(jiān)管部門的聯(lián)系，充分發(fā)揮合作社相關(guān)單位的作用。如增加相關(guān)單位工作人員的合作社知識培訓(xùn)，強(qiáng)化合作社登記管理和監(jiān)督管理等措施。

〔1〕黃勝忠，林堅，徐旭初.農(nóng)民專業(yè)合作社治理機(jī)制及其績效實證分析〔J〕.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2008,(3).

〔2〕趙德成.農(nóng)民專業(yè)合作社法人治理結(jié)構(gòu)研究〔D〕.西南政法大學(xué)碩士論文，2007.

〔3〕Nilsson,J. New Generation Farmer Co-ops.ReviewofInternationalCo-operation, 1997,(90). pp.32-38.

〔4〕柳曉陽.農(nóng)村專業(yè)合作社機(jī)制與職能轉(zhuǎn)型初探〔M〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2005,(9).

〔5〕黃勝忠.轉(zhuǎn)型時期農(nóng)民專業(yè)合作社的組織行為分析〔M〕.浙江大學(xué)出版社，2008.

〔6〕豆景俊.合作社治理結(jié)構(gòu)的法律分析〔J〕.中國商法年刊，2006.

〔7〕張曉山.促進(jìn)以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)專業(yè)戶為主體的合作社的發(fā)展——以浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展為例〔J〕.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2004，(11).

〔8〕李玉勤.農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展與制度建設(shè)研討會〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2008,(2).

國家社科基金項目“農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新與政策選擇研究”(12XJL007)；中共成都市委黨校校級課題“對成都市農(nóng)民專業(yè)合作社治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的調(diào)研與思考”(E-2012-10)

邵興全，中共成都市委黨校講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；

邵昱，中共成都市委黨校副校長，研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，四川 成都 610110。

F321.42

A

1008-9187-(2013)01-0120-04

【責(zé)任編輯李曉南】