基層黨建與社會管理創新研究：政黨在場的過程實現

● 許英鵬 陳 蔚 劉立軍

馬克思主義認為，政黨本質上是特定階級利益的集中代表者，是由各階級的政治中堅分子為了奪取或鞏固國家政治權力而組成的政治組織。作為政治組織，政黨給人的印象似乎只有政治屬性和政治功能，但“奪取或鞏固國家政治權力”這一目標，實際上并未否定政黨具有其他職能。政黨的“特定階級利益集中代表者”、“特定階級政治力量中的領導力量”也明確指明了政黨的社會屬性。執政黨的社會管理更關系到執政的安全，以及一個國家和民族的發展前景。

一、政黨在場：現代社會管理的組織運行基礎

社會管理一般指政府和社會組織等社會管理主體為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。在一個政治體系中，政府是國家公共行政權力的象征、承載體和實際行為體。從功能上講，政府職能包括政治治理、發展經濟、繁榮文化和提供社會公共服務。管理社會公共事務是政府的職責和任務，但是政府一般由政黨把持。而政黨是以國家政權為目標的政治組織，這是政黨與一般政治組織和社會團體的根本標志。這種質的規定性決定了政黨的主要活動領域是政治領域。但政黨并非一個抽象的概念，而是由持有相同或類似政治觀點或政治目標的人組成的，代表的是特定階級、階層或全體的利益，這個“出身”使得政黨具有天然的社會屬性。在國家與社會的架構中，政黨是聯系公共權力與社會公眾的橋梁。無疑，政黨應當是社會管理主體。

政黨具有利益表達和利益綜合功能，成為執政黨后，這些功能就和政府統治功能結合在一起，形成利益整合功能。由于社會中不同階級、階層、集團和群體之間在資源的競爭中，往往由于利益主張不同而導致社會矛盾和沖突。政黨在執政條件下要想得到社會認可，就必須把協調社會各方利益作為自己的職責。從這個角度上說，執政黨協調利益矛盾、整合各方利益實際上貫穿社會管理的過程。政黨要在一國的政治生活中有所作為，一方面要實現對社會的有效主導或領導，另一方面要建立廣泛而穩定的群眾基礎。這種整合是基于對政黨的政治優勢資源的有效開發而形成的，其本質是凝聚人心，引導民眾認知，從而使社會在穩定的環境中健康發展。

馬克思主義認為政黨是在階級基礎上產生的，是階級斗爭發展到一定階段的產物。發展論則認為，社會現代化導致社會各方面關系得以加強，從而出現了政黨。撇開階級本質、政治屬性不說，這兩種定義的相似之處在于都承認政黨的生成需要具備一定的條件和基礎，而條件的達成、基礎的奠定顯然需要時間的進化。如果從市場供需的角度看，政黨的出現實際上就是源于客觀需要，我們甚至可以將政黨理解成內生的市場供給。政黨要在一國的政治生活中占領一個高度，取決于它的根扎得有多深，它的莖長得有多壯。促使政黨生成、發育的土壤就是社會。從政黨的普遍規律看，它是連接國家與社會的橋梁。政黨對社會的經營和開發，關系到其在政治生活中的前途和地位。

二、基層黨建：中國特色社會管理的組織資源

為了保持經濟社會的穩定，長期以來我國奉行的實際上是漸進式的改革模式。這種改革模式表現為重點領域、局部改革、先試點再推廣，在改革的方向、重點、順序等方面往往都是精心選擇，以避免引發大范圍動蕩的風險。改革開放最初就是從經濟領域發端的。在中國經濟社會轉型升級的過程中，社會結構的變化滯后于經濟結構的變化。從現實來看，社會發展滯后已經給經濟領域、文化領域帶來若干棘手問題，并間接引發政治領域的連鎖反應。在這種情形下，我國社會建設與管理的任務更加突出和艱巨。

執政黨組織政權和社會的能力體現在社會領域，就是要使其組織網絡延伸和覆蓋面擴大，并使這些組織有效運轉。在市場經濟背景下，黨員社會身份復雜化，來自不同的社會利益群體，黨組織可以充分利用自身的組織力和在社會領域的影響力，有效動員廣大黨員在維系社會穩定方面發揮作用。作為執政黨，在推進國家建設的同時，應該充分發揮組織動員力，整合和協調社會。中國共產黨有始終密切聯系群眾的優良傳統，這是其參與社會管理的政治優勢，也是參與社會管理的根本要求。當前，包括基層黨組織在內，全社會都應該自覺為實現協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等社會建設目標貢獻自己的力量。中國共產黨由中國社會最先進分子組成的追求社會進步的先鋒隊。加強基層黨建，使黨的基層黨組織更好地參與社會管理，可以動員、組織、輸送、帶動一大批社會精英共同參與社會管理。而且，中國共產黨豐富而卓有成效的基層黨建經驗，也使得基層黨組織完全能夠在社會管理中占據重要地位。中國共產黨是一支有著400萬個基層黨組織和8200多萬黨員的世界第一大執政黨。完備的組織系統是執政黨動員和組織社會的重要組織保證和載體。黨的基層組織大量活躍在群眾之中，享有較高的社會政治權威，掌握了一定的社會資源，構建了一定社會網絡，擁有一定的骨干力量，獲有相當的群眾基礎。在現行的社會管理格局中，基層黨組織天然是基層社會管理最活躍也是最可靠的力量。此外，我國社會管理中現在還存在“無主管部門管理”、“多頭管理”、“無具體制度管理”、“有制度卻無辦法管理”并存的現象。在一定時期內，解決這些問題需要基層黨組織運用好執政黨的組織優勢，在基層社會管理中發揮“查漏補缺”的政治彈性作用，構建“當政府與社會組織功能缺位時，黨組織自動補位”的基層社會管理模式。

當前，我國既處在社會發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領域存在的問題還不少，推進社會管理創新，基層黨組織是最重要的政治資源。從黨本身在現代化建設中的功能來看，社會管理創新本質上是要實現黨對社會的有效整合，在這個整合的過程中，基層黨組織功不可沒，其功能必須進一步強化和激活。在社會管理創新中，基層黨組織一方面要真正釋放其作為社會管理的核心力量，發揮資源優勢，貢獻社會管理的智慧，成為凝聚黨員發揮先鋒模范作用的組織。另一方面，基層黨組織必須適應社會管理的需要，轉變其功能，通過服務社會、創新管理模式或機制促進自身的不斷成長，成為具有服務社會、整合社會的有效力量。因此，基層黨建應與社會發展有機結合起來，在社會管理創新中實現共贏。

三、銜接補強：執政條件下的社會管理實現路徑

在政黨—國家—社會邏輯中，執政黨對社會實施有效管理，既包括秉承社會公正的宗旨運用政策工具，也包括適應市場經濟條件而采取的各種方式和手段。在新形勢下，執政的中國共產黨應該整合各方利益要求，從社會工作與群眾工作對接、善待社會組織、培育多元主體以及政府購買服務等多路徑實現社會管理創新，走出一條具有既符合社會管理發展規律又具有中國特色的社會管理創新之路。

1.支持社群對接，提升執政黨的嵌入影響力

從政黨政治的實踐來看，政黨的社會工作是體現現代政黨功能的有效載體。一個現代政黨尤其是成熟的執政黨，不僅需要具備駕馭經濟、政治等復雜局面的能力，同樣還必須具備有效掌控社會的能力。服務社會、服務群眾是中國共產黨歷來強調的黨的宗旨和先進性要求，也是社會管理的客觀需要。群眾工作是中國共產黨的傳統優勢，群眾工作與社會工作密切相關：一是本質上關聯性。群眾工作是做人的工作，社會管理本質上是對人的管理，無論從價值理念還是從工作方式上都有相通之處。二是內容上有重合性。群眾工作與社會工作有區別，但是在黨長期執政條件下，二者有很大程度的重合。社會工作的內容，恰恰是構建良好的黨群關系的基礎。在長期執政條件下，社會工作的成效，直接關系到群眾工作的成效。三是方法和手段的互補。中國共產黨在90多年的歷史中形成了做群眾工作優良的傳統，形成了一系列方式方法，比如，以說服教育為主引導群眾的方法，尊重群眾，等等，對社會工作也是有益的。

在傳統上，中國共產黨是一個具有極強組織執行力的政黨，這是從戰爭年代就已歷練出來的力量，并在以后的重大事件中得到反復驗證。執政后，黨的基層組織遍布社會各個層面乃至每一角落。黨組織可以充分利用自己的組織力，使工作于不同崗位的黨員在維系穩定方面起到帶頭作用，以黨的組織力促進社會工作。當然，為了適應社會工作的新形勢，黨的群眾工作的某些傳統方式方法需要進行變革才能獲得新的活力。而社會工作中以心理學、社會學、管理學等多學科專業知識為基礎提煉而成的科學的手段和方法，亦可為黨的群眾工作提供有使用價值的借鑒。因此，通過將社會工作與群眾對接，認真研究群眾的心理特點和思維方式，在服務中凝聚群眾，切實提高群眾工作、社會工作的有效性，有效發揮執政黨的嵌入影響力，實現社會既充滿活力又維持良好秩序這兩個目標。

2.善待社會組織，擴大執政黨的社會影響力

近年來，一些崇尚“社會增權”的政治學者提出了“國家在社會中”（state－in－society）的觀點。他們認為國家賦予社會行動者更大的力量，并不一定削弱國家管制社會的權力。在某些情況下，國家與社會可以達成相互增權的格局，國家與社會的互動能夠增進雙方的能力。他們堅信運作良好的社會組織和制度能夠成為“社會性基礎設施”（social infrastructurle）的一部分，其結果是能夠促進國家更加有效地根據全社會的需要確定施政的目標，更加有效地為全社會更為廣泛的利益要求服務。而在這一過程中，社會需求和國家權力實現了有效溝通和整合。

按照這一觀點，執政黨在進行社會治理時，面臨兩個重要任務：一要促進社會組織發育，二要善待社會組織，促使其發展壯大。大量的不同類型的社會組織具有廣泛的社會聯系和影響力，能夠在社會管理中起到彌補政府組織的重要作用。發達國家充分利用社會組織的獨特優勢，通過與其建立合作伙伴關系，提高了社會管理的效率和效力。1998年，時任英國首相的布萊爾簽署發布了《政府與志愿及社區組織合作框架協議》，在黑人與少數民族志愿組織、咨詢和政策評估、政府采購、志愿活動、社區等五個方面確立了合作原則，并適度放寬一些政府補助的政策限制。通過這一方式，英國政府成功地延伸了政府的社會管理觸角。既節約了社會管理的成本，也提高了效率。

當前，我國由社會自然發育而形成的社會組織無論在數量還是在規模上，都還沒有達到滿足社會需要的地步，這也是制約其社會管理能力的影響因素。具體而言，一是社會組織數量上總體不足，難以應對大量的社會管理事務，其原因則主要是有時候黨和政府對社會組織抱有疑慮，在注冊登記和日常管理等方面進行諸多的限制，而且部分群眾也對新社會組織缺少了解，不信任；二是由于社會組織走上管理社會事務前臺的時間短暫，再加上一些政策規范等因素，它們承擔社會事務管理的能力低下。而且，現有的社會組織自身建設也存在一定的問題。這樣，就往往使得黨和政府不得已而去“管”很多原本可以通過社會組織來實施的事項，“越位”的結果是社會組織更難發育。因此，執政黨應該通過政策引導，在尊重社會組織相對獨立性的前提下，為其成長、發育提供良好的制度環境。既強調擴張基層社會組織的數量和規模，使其盡可能涵蓋社會管理的全部領域，從而形成穩固的社會性基礎設施。同時，也要加強對社會組織質量的追求，通過加強管理，實現優勝劣汰，從而使社會組織的結構、布局等得到進一步的優化。

3.培育多元主體，分解執政黨社會管理壓力

現代社會管理理念提倡政府權力的下放，改層級式的集權管理體制為平行網絡狀的互動管理型態，力爭形成一種政府、公眾和社會之間的良性互動關系。這就必然強調政府作為管理者和服務者的角色。因為如果政府壟斷社會管理資源，不僅效率低下，而且容易引發矛盾。而在社會管理領域培育多元主體，既可以調動社會各方參與社會管理的積極性，也可以適當減輕執政黨的社會管理壓力。多元主體共同參與社會管理是一種全新的社會決策和治理機制，政府、公眾、專家、新聞媒體、企事業單位、社會組織、人民團體等社會各主體共同討論、共同協商、共同決策社會公共事務，政府敞開民眾表達的大門，民眾暢所欲言，為政府獻計獻策。這種多元主體參與的基層社會穩定管理機制，符合中央提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理創新模式。

由于受長期的集權化的政治體制影響和市民社會組織發育水平較低的歷史影響，在我國基層社會組織管理過程中，一個突出的現象就是社會管理領域的政府一元化核心地位的強化。在這種政府作為基層社會管理單一主體的一元化單向管理模式之下，政府成為各項社會管理事務的唯一主體。這種單一管理主體不適應市場經濟條件下社會管理的多元化需求。在社會管理創新中，基層黨組織處于核心地位，但并不意味著基層黨組織沿襲傳統的管理方式，也并不意味著基層黨組織在社會管理中唱“獨角戲”。黨組織要發揮凝聚和領導作用，充分發揮社會管理的主體——人民群眾的積極性，通過宣傳、教育、發動、組織、指導人民群眾參與社會建設和社會管理，讓人民群眾通過社會組織有序地參與社會管理，使廣大群眾凝聚在黨組織周圍，成為多元治理的主體，形成多方參與、共同治理的局面。以興起于20世紀70年代初的韓國“新村運動”為例，其主要目的是解決當時韓國城鄉貧富差距過大問題。運動的初始階段，韓國政府主導了全國所有3.3萬個行政里和居民區的基礎設施建設。但隨著時間的流逝，“新村運動”逐漸完成了由民間主導加政府支持到完全由民間主導的過渡。“新村運動”成為政府、社會和公民之間的廣泛的社會互助發展運動，有力推動了韓國城鄉經濟社會的均衡發展。韓國“新村運動”的成功經驗，表明在社會管理中政府可以作為管理者和服務者的角色，通過培育多元主體，部分替代政府職能，從而使政府能夠抽身去解決其他亟待解決的問題。

4.政府購買服務，打破社會管理資源供給格局

為了實現社會管理目標，執政黨可以運用政策工具，通過制定社會政策宏觀引導和影響社會發展。此外，執政黨還可以通過間接的方式，即利用財政工具，通過購買服務等方式對社會進行具體的、有特定對象和目的的管理。其基本路徑則是政府在社會福利的預算中拿出經費，向社會各類提供社會公共服務的社會服務機構，直接撥款資助服務或公開招標購買社會服務。政府購買服務已經成為當代世界政黨政治的潮流趨勢和普遍特征。英國在福利體制改革中曾大力推行政府采辦，德國曾在就業管理中發放就業券，而政府負責對提供者的服務質量進行監督和評估。政府通過采辦、向公民發放票券等形式，改變了政府作為公共物品和服務的生產者和提供者的雙重角色，建立了社會管理的“準市場”機制。

政府采購是在新公共管理思路下降低政府運行成本、提高政府效率的重要舉措之一。由于我國社會組織的服務對象很特殊，再加上自身成立時間較短、社會公信度不高、自行對外開展業務的能力較弱等影響因素，獲得社會捐贈和服務收費的比例普遍較低，大多要借助政府資源才能得以獲得發展機會。從我國社會成長的現狀來看，制度化的財政支持是必需的。而政府購買服務是一條行之有效的做法。

從公平、民主和效率的角度，政府購買非政府組織的服務在我國仍然存在很多問題，其中購買與供給的比例失衡比較突出。當前，提高政府購買服務迫切需要做好以下幾個方面的工作：一是政府主觀上重視并充分信任社會組織，克服購買意識薄弱的主觀障礙。“強政府、小社會”不利于基層社會管理主體多元化格局的盡快形成，“強政府、大社會”才是解決之道。二是規范政府購買服務流程，以制度化的途徑規范政府購買服務的機制，如將政府購買服務納入預算，克服政府購買服務隨意化等不規范的現象。三是促進政府購買服務走上科學化、民主化、法制化的道路。政府在確定購買社會管理服務之前，應該進行科學規劃和論證、加強民主參與和評估、在規范管理的前提下展開，從而提高政府購買服務的管理績效，克服政府購買服務項目的政治功利性弊端，避免運動式、作秀式的購買服務做法，使政府財政作用最大化。

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