縣委書記權力失控問題與完善紀檢監督制度

伊 娜

（遼寧師范大學，遼寧 大連 116029）

郡縣治，天下安。縣委書記是中國共產黨執政治國的骨干力量，是縣級領導班子的核心，其權力大、責任大、權力風險也大，同時，縣委書記也存在著權力失控從而導致腐敗的問題。黨的十八大指出：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”［1］因此，分析縣委書記權力失控問題，加強對縣委書記權力的制約監督，逐漸成為了黨中央及眾多專家學者探索實踐和研究討論的方向和重點。

一、縣委書記權力失控問題

權力失控，就是權力主體的行為沒有受到外在的有效約束和控制，權力效應超越了職權范圍。甘肅省宕昌是 “全國最窮縣”之一，該縣人口29萬，2004年農民人均純收入只有902元，財政收入僅有1547萬元，是一個名副其實的貧困縣。就是這樣一個相當貧困的小縣，2011年卻出了一件天大的事：縣委書記王先民從2006年擔任縣委書記不到4年的時間，貪污總額高達1500多萬人民幣，被人民法院一審判處死緩。索驥王先民的貪腐路線圖，驚見這位偏遠小城里的一把手簡直就是宕昌的土皇帝：從上任伊始，王先民就幾乎壟斷了宕昌縣的所有大權，特別是在人事和工程項目這兩大“創收”領域。這個“王書記”日進斗金，因為他生長在一個權力失控的官場土壤里，在宕昌縣域無人能管他，瘋狂貪腐到了登峰造極的地步。［2］

在缺乏強有力的權力制約條件下，縣委書記可謂“權傾一縣”。近年來有關縣委書記貪腐落馬的報道不絕于報刊等各種媒體，許多個案令人觸目驚心，縣委書記已成為權力犯罪的高發人群。為什么黨紀國法在這樣的“書記”面前形同虛設呢？這是值得深思的問題；是誰給予這樣的 “縣委書記”“全能選手”的職權？這更是需要深入研究的問題。有學者提出，構成縣委書記貪腐的主要因素有：一是權力過度集中。在現行政治體制下，縣委書記集財權事權人權于一身，可以直接影響一個縣域內的司法、輿論。不少縣委書記以家長自居，決策一言堂、用人一句話、權力一把抓，成了名副其實的“一言堂”、“一霸手”、“土皇帝”。二是無法抗拒誘惑。處在縣委書記這個特殊的崗位上，各種物質、金錢、美色等誘惑紛沓而至，使得縣委書記經受太多的考驗，稍有不慎，便會陷入腐敗的泥坑，斷送了前程。三是監督嚴重乏力。縣委書記雖然在名義上要受到各種形式的監督：要受到黨員、黨的代表大會、黨的委員會及其常委會的監督，要受到參政黨的監督，要受到法律的監督，但由于沒有對應對等的權力與之相抗衡，各種形式的監督幾乎形同虛設。［3］

我國各級政府管理體制是行政首腦制，黨委監督行政，行政行使具體事務的權力，歷來實行“黨管干部原則”，本質上說就是堅持黨對干部人事工作的領導權和管理權，也就是說縣委書記是通過抓干部的領導與管理來保障縣域社會經濟建設的，而并非直接的一線經濟建設領導者。但是，縣委書記作為“一把手”，往往直接站在經濟建設領導者的主角崗位上，親手控制社會經濟建設等各項工作，權力之膨脹，可想而知。這樣集領導權、管理權與監督權于一身，直接導致了縣委書記的權力失衡，變成脫韁的野馬，肆意踐踏黨紀國法，肆意侵害人民利益。正如鄧小平所說的：“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。”究其原因，鄧小平指出：“我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。”［4］可見，沒有制約和監督的權力是多么危險的權力。縣委權力集中于書記一個人身上，沒有系統的制衡與監督制度的整體設計，缺乏系統的監督機制，必然會導致縣委書記的權力不斷膨脹，最終造成權力失控。

有關領導干部權力制約和監督制度已有很多，也設置了相應的監督機構。但是，黨內權力監督制約還存在不少的問題，主要表現為：①監督意識淡漠。當前黨內一些黨員領導干部缺乏危機意識，對黨內腐敗現象產生的原因缺乏正確認識。少數領導干部缺乏接受權力監督的自覺性，對黨內的權力制約和監督有誤解，甚至有抵觸情緒，特權思想嚴重，長期將自己置于監督之外。②監督機構設置不健全。各監督機構之間分工不明確，職責交叉，一方面是管轄的積極沖突，爭相管轄；另一方面是管轄的消極沖突，互相推諉，形成監督空白區；③黨內監督的領導體制不完善。黨內監督機關缺乏應有的獨立性和權威性；紀委的雙重領導使得其監督作用難以得到落實，同級黨委領導往往居于主導地位，甚至凌駕在紀委之上；紀委在工作環境上過于依賴同級黨委，并時常受到來自各方面的干擾和阻撓。④黨內監督制度不健全。領導權力結構不合理，監督者與被監督者關系扭曲，權力監督機制不暢，紀檢委依附于黨委會，監督權與執行權被扭曲，黨內權力監督和分權制衡機制不完善，權力失去監督。這些問題的存在，有多種原因，但主要的原因還是機制問題：黨內權力隸屬關系倒置導致黨內監督缺乏科學性，紀檢機構相對獨立性不夠導致了黨內權力監督乏力。［5］

二、完善紀檢監督制度

“這些年來大量的縣委書記腐敗案件一定程度上反映出我們對縣委權力的監督存在漏洞。要改變這種狀況，單純整合原有監督機構已經不能解決根本問題，必須對現有的監督體制進行改革。 ”［6］《決策探索》的記者王維博、王全寶、何晏曾深入浙江、廣東、江西等十余個省市縣調研，與多位縣委書記促膝交談，在《縣權改革：2011政改新看點》一文中，記者認為當前的縣委書記的特點可以概括為：年紀輕、學歷高、能力強，一方面，他們感到權力大、責任重、謀發展、思進取；同時，他們備感身上的擔子沉重，這不僅來自于權力的日趨利益化，更有網絡輿論的壓力和突發事件的壓力，同時他們更期盼被理解、希望得到培養、尤其更須監督。

對縣委書記的制約和監督制度構建，要發揮紀委監督的效能。

首先，開展對派出紀檢監察機構實行垂直管理的試點工作。目前，中央紀委以下的各級紀委部門，不僅接受上級部門的業務指導，更是由同級黨委領導，即通常所說的“雙重領導體制”。試想，在這樣領導體制下，缺乏獨立性和權威性的紀委部門如何能制約、監督同級黨委書記，而且事實表明，幾乎所有縣委書記腐敗案件的查處源頭都非各級紀委部門。所以要積極探索在縣級紀檢部門中實施垂直領導，即縣級紀委的人事任免、人員編制、運行經費均由中央或上級紀檢部門垂直管理，使得紀檢部門獨立地、權威地、最大限度地行使職權，從而達到制約監督縣委書記的目的。

其次，建立大區域紀委監察制度。按照黨章規定，紀委由選舉產生，受同級黨委、上級紀委領導，而要建立大區域紀委監察制度，則要從黨章的規定上作出修改。當前，縣級權力架構上，縣紀律檢查委員會履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩種職能，對縣委全面負責。但改革不只是體現在紀委的監督權力上，縣紀委的工作架構也發生改變。包括：縣級紀律檢查委員會被撤銷，根據全國縣級分布情況，改為成立若干大區域紀委；大區域紀委則由中央任命，由省紀委領導；對于縣級領導干部違法亂紀問題，可直接立案查處；大區域紀委的工作經費由中央財政和省級財政開支，保證其工作不受縣委的干涉；同時，縣委書記的任命，須征得“大區域紀委”的意見。

再次，推進巡視監督工作。此方面可以積極借鑒中國古代監察制度，如刺史制度，加強對縣委書記的制約監督。漢武帝元封五年（公元前106年）始置刺史，“刺”，檢核問事之意。秦每郡設御史，任監察之職，稱監察院御史（監察御史）。漢文帝以御史多失職，命丞相另派人員出刺各地。刺史巡行郡縣，分全國為十三部（州），各置刺史一人，后通稱刺史。刺史制度在西漢中后期得到進一步發展，對維護皇權，澄清吏治，促使昭宣中興局面的形成起著積極的作用。現今，應逐步推進巡視工作。從性質和特點看，巡視監督作為一種自上而下的監督，具有權威性和制衡性；作為一種外部監督和異體監督，具有客觀性和超脫性；作為一種集事前、事中、事后于一體的綜合監督，具有針對性和靈活性。中組部應會同中央紀委研究落實這一制度，由省級黨委和紀檢部門對縣委書記是否正確全面執行黨的路線方針政策以及對中央、上級交辦的各項工作是否依法開展，對民主集中制是否貫徹執行，干部選任是否公開、民主等情況予以監督檢查，應把全面巡視和專項巡視相結合，把明察和暗訪相結合，把傳統巡視和現代科技手段相結合，采取科學、有效的方式進行巡視。且每屆任期至少巡視一次，尤其要重點檢查縣委書記是否嚴格執行干部選拔任用條例、在選人用人上是否存在不正之風，對于巡視結果，要作為評定縣委書記的重要指標，及時發現不廉苗頭并解決問題，避免出現“帶病上崗”、“帶病提拔”等現象發生；同時，從關心愛護干部的角度出發，對縣委書記實行定期談話制度，即每年由上級紀檢監察機關或組織部門負責人與他們分別談話，及時掌握他們的思想動態、工作生活情況以及其配偶子女在國（境）外的有關情況，加強監督和管理。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［OB］.http:／／cpc.people.com.cn ／n ／2012 ／1118 ／c64094－19612151.html，2012－11－8.

［2］王紅茹.貧困縣為何扶貧 20 年依然貧［J］.中國經濟周刊，2005，（48）.

［3］高福生.縣委書記緣何成了腐敗高危人群［OB］.中國 法 院 網 http:／／old.chinacourt.org ／html／article／200912 ／30 ／388613.shtml，2009－12－30.

［4］鄧小平.鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994：329.

［5］張利玲，常卷利.黨內權力監督與制衡研究綜述［J］.中山大學研究生學刊（社會科學版），2008，（3）.

［6］資金議.“縣權公開”的難點及對策［J］.領導科學，2011，3.