當前影響政府誠信的突出問題及應對策略

□ 喻曉才

（吉林省行政管理學會， 吉林 長春 130054）

政府誠信是整個社會誠信體系建設的基礎和核心。政府作為市場規則的制定者、維護者、執行者和監督者，在經濟全球化的背景下，政府誠信不僅成為投資環境的重要組成部分， 在一定程度上甚至決定著一個國家、一個地區的綜合競爭力和可持續發展。政府一旦失去信用，不僅會失去其存在的合法性基礎，而且會使人們在經濟交易行為中因擔心其結果的“可靠性”而降低交易頻率， 更多求助于熟人社會或回到自給自足狀態，使市場范圍受到限制，使經濟發展受到影響。所以，不論從政府治理還是民眾福祉的角度看， 都應加強政府誠信建設，防微杜漸，有效治理政府誠信缺失問題。

一、當前影響政府誠信的突出表現

政府誠信問題是一個世界性的課題。 西方社會對此研究較多，國內近年來對此研究也比較充分。但對政府誠信的定義，學界、理論界認識不盡一致。綜合國內的研究成果，筆者認為，政府誠信是指政府機關及其工作人員對法定權力職責、對公眾作出的承諾、對公眾訴求回應的正確、及時、有效履行程度。其基本內容主要包括三個方面：⑴政府決策誠信。指政府決策符合客觀實際、尊重客觀規律，決策過程科學、民主、公開，出臺的政策體現科學性、 連續性和穩定性。 ⑵政府執行誠信。 指政府在履行職能過程中嚴格依照法律規定行使其管理權， 并保持行政執行的公正性、 透明度和高效率。其中，既包括政府認真落實向社會作出的各項服務承諾， 也包括政府以民事主體身份參加社會經濟活動時的誠實守信。⑶政府監督誠信。指政府通過完善的行政監督制度， 保障行政機關及其工作人員全面履行法定職責，并對因政府失信給公民、法人和其他組織合法權益造成的損害能及時給予救濟和補償。

2013年上半年，吉林省行政管理學會辦公室就“政府誠信建設” 的基本內容開展了一次面向社會公眾的問卷調查。從回收的1000多份調查問卷來看，大多數民眾對我國各級政府的誠信狀況是滿意的。 這與當前的社會整體狀況是契合的。改革開放以來，我國經濟長期穩定增長，人民生活水平不斷提高，隨著行政體制改革的不斷深化，政府社會管理與公共服務水平不斷提高，政府誠信度也在不斷增強， 民眾的滿意度也得到了提升。但從調查問卷可以看出，部分民眾對個別地方政府及部門誠信缺失的行為反應強烈。 這說明在政府整體服務質量、辦事效率有了明顯提升的同時，敷衍塞責、表里不一、官僚主義、衙門作風在一些地方尚未杜絕，個別地方政府及其部門誠信缺失的現象依然存在。

⒈弄虛作假，暗箱操作。34%的受訪者認為，部分政府官員在一些經濟、政治、社會活動中的弄虛作假行為對政府誠信形象損害明顯。比如GDP數據“打架”問題，近年來，各省、市向國家上報的GDP數據加到一起遠遠超過了國家統計局向全國發布的GDP數據。 再比如在接待上級領導和上級部門的檢查、考核、驗收時，一些地方政府領導為了個人政績或地方利益， 大搞形式主義，急功近利、弄虛作假、欺上瞞下，加大了百姓對政府的懷疑和不信任程度，降低了政府的公信力。

⒉效率低下，陽奉陰違。22%的受訪者認為，“效率低下、陽奉陰違”的現象在一些地方政府部門還不同程度地存在， 一些政府領導或政府工作人員當面一套背后一套，臺上一套臺下一套，口說一套實做一套。有的甚至大搞上有政策下有對策， 比如國家對房地產業的調控政策力度很大，但一些地方的房價“不降反升”，這其中就有當地政府對中央政策陽奉陰違的原因。

⒊與民爭利，腐敗不斷。17%的受訪者對政府“與民爭利”的行為反應強烈。各地普遍出現的由征地引發的糾紛，其中大多都與地方政府的行為意志相關。一些政府及其領導干部通過權力尋租導致腐敗案件時有發生，甚至出現了執法犯法、弄權枉法等問題。

⒋無效作為，執法無序。13%的受訪者認為，一些地方政府在實施行政行為過程中缺位、越位、不到位，不作為、亂作為等行政行為不規范問題比較突出。近年來，國內媒體曝光的一些惡性事件，如安徽池州事件、重慶萬州事件、浙江瑞安事件、四川廣安事件和大竹事件、貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、湖北石首事件以及四川什邡事件等， 絕大多數都是由于政府機關及其工作人員的行政不作為、亂作為、無效作為造成的。

⒌朝令昔改，決策失范。12%的受訪者認為，一些地方政府和政府部門的政策朝令夕改、決策失范，嚴重影響了政府信用。 有的地方政府在決策時不從實際出發，不深入調查了解情況，憑經驗和習慣辦事，致使決策失誤不斷，造成了不應有的經濟損失；有的地方政府片面追求“政績”，不做科學論證，盲目浮躁、跟風式地大搞脫離民情民意的政府工程、形象工程等；有的地方政府為了招商引資、發展地方經濟，出臺了許多優惠政策，憑空許諾，結果難以兌現；有些地方政府大搞一屆政府一個政策，新官不理舊事，大大降低了公眾對未來的期望值。

二、政府誠信缺失的原因分析

雖然政府誠信缺失外在表現多樣，但究其根源，是由體制機制的不完善和政府自律與他律的缺失而引起的。

⒈政府誠信理念尚未建立。 針對政府工作人員的專項調查顯示， 由于我國受封建思想影響較深， 加上“十年”文革的負面影響，政府誠信、責任政府還沒能作為一種行政理念廣泛深入到政府工作人員頭腦之中。一些政府工作人員認為講誠信只是個人、企業的事情，政府的權力是為社會公眾謀福祉的， 只需著眼于大局和長遠，對于局部和個人利益宜倡導舍小家、顧大家的奉獻精神， 不必謹小慎微； 個別政府工作人員特權思想、官僚主義作風嚴重，習慣以紅頭文件方式來以權謀私， 習慣讓自己的家屬打著自己的旗號或依靠自己的影響力出去耍特權，對政府誠信缺乏基本的認識。

⒉政府職能轉變還不到位。43%的受訪者認為，職責交叉、界限模糊、責權脫節、推諉扯皮等問題還依然存在。如在2012年4月國內部分省份發生的毒膠囊事件中，膠囊本身不是藥，生產膠囊的企業由質監部門管，而膠囊最終會被用作藥品的包裝， 藥品又由藥監部門管。將社會事務拆解成了不同的環節，交由不同的部門管理，多頭管理的方式產生了職責不清問題，導致了監管難以實現無縫對接。責任不清、分工不明給一些部門在好處面前爭權奪利、 在困難面前推諉扯皮提供了條件，也造成了政府在市場監管、公共服務中的缺位與不到位。

⒊監督制約機制尚不健全。36%的受訪者認為，監督制約機制不健全是造成政府誠信缺失的主要原因。一方面，誠信體系建設方面法制不健全，在執法中缺乏對政府失信的懲處措施；另一方面，缺少健全有效的政府問責機制， 使得政府的種種行為往往難以得到明確的失信認定，甚至在政府失信時也缺少必要的懲罰。監督制約機制不健全在客觀上放任了政府誠信缺失行為的發生。

⒋地方保護主義嚴重。13%的受訪者認為，地方保護主義遺毒對政府誠信損害巨大。 由于政府的 “自利性”導致一些政府部門及其工作人員為了本地區、本部門的局部利益，濫用或消極使用手中的權力。如有的地方政府為了追求地方經濟和擴大財政稅收收入， 為本地的制假、販假企業的違法、違規行為充當保護傘；有的地方政府為了保護地方企業， 縱容企業惡意逃避銀行債務；有的地方法院在判決、執法中往往刻意維護本地利益； 有的地方媒體刻意屏蔽不利于本地政府的群體性事件或惡性事件信息。凡此種種，都助長了地方政府的失信之風。

三、加強政府誠信建設的對策

導致政府誠信缺失的原因雖然有諸多方面， 但根本在于政府的“自利性”沒有得到很好的遏制。從綜合調研情況來看， 當前加強政府誠信建設應重點從以下四個方面著手：

⒈進一步推進政務公開。68%的受訪者認為，推行政務公開制度，有利于提高政府行政效能和服務水平，從源頭上預防和治理腐敗，有利于推進政府誠信建設。這說明社會對進一步推進政務公開的重要性已經基本形成共識。⑴信息公開。應全面貫徹落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，建立健全政府信息主動公開機制，增強工作的主動性和實效性。除涉及國家秘密和依法保護的商業秘密、 個人隱私之外的政府信息均應依法予以公開。⑵程序公開。各級政府及其所屬的各類醫院、學校、交通、城建、房產、社保、醫保、民政、計劃生育、 環保以及其他與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位均要實行辦事流程公開。 既可以通過設立政府政務公開統一辦事大廳實行集中辦理， 也可在辦公地點或服務大廳等顯著位置設立電子顯示屏或便于群眾觀看的辦事公開欄。加快網上辦公進程，力爭所有事項網上辦理。⑶結果公開。包括行政許可決定、重大行政處罰結果、重大投訴案件處理結果、過錯責任追究結果、考核結果等都要公開。同時，在結果公開中還必須做到及時迅速，避免出現時間差，給相關人員留下潛規則的空間。

⒉完善監督機制。絕對的權力導致絕對的腐敗。超過60%的受訪者都充分肯定了監督的重要性。因此，有必要通過建立政府信用監督機制防范政府失信行為的發生。⑴加強輿論監督。社會輿論能夠形成廣泛的影響和巨大的社會沖擊力。 加強社會輿論對政府及其工作人員的監督和評判，鼓勵公民和企事業等法人、新聞媒體利用報刊、廣播、電視、網絡等輿論工具依法對政府以及政府官員進行積極有效的監督， 對于糾正政府及政府官員誠信方面的失誤尤其是揭露腐敗現象， 為政府誠信健康發展提供輿論支持，具有重要意義。⑵加強公眾監督。公眾是行政執行力的作用對象，作為被服務者或者被管理者， 他們往往對行政機關的工作有更深刻的理解和感受， 可以發現政府機關及公務員中存在的深層次問題，也最有發言權。因此，加強公眾監督，是防止權力腐敗必不可少的重要舉措。目前，要積極為公眾監督創造條件，暢通公眾監督渠道。公眾監督要與領導監督相結合， 應保障公眾監督在政府工作人員提拔任用、表彰獎勵過程中有同等的評價權重。⑶加強專門監督。切實保障人大代表、政協委員的知情權，發揮好各級人大、政協的監督作用；使司法機關從人、財、物方面獨立于同級行政機關，發揮司法監督功能；確保紀檢監察機關能有效地對同級及下級組織和個人進行督促檢查，有效發揮紀檢監察的作用。

⒊提高決策的科學化水平。在調查中，將近12%的受訪者對當前決策的穩定性、連續性、規范性、民主性、配套性、科學性等方面“不太滿意”或“很不滿意”，可見提高決策科學化水平勢在必行。⑴規范決策程序。政府作出重大行政決策，需要經過調查研究、專家論證、征求意見、部門協調、合法性審查、集體討論、結果公開等程序，通過程序科學保證決策結果科學。⑵健全決策制度。各級政府及其部門制定涉及全局性、長遠性和公眾利益的重大行政事項， 必須依據法律法規和國家政策措施的要求和規定的權限、程序進行決策；對涉及社會經濟領域的專業性、技術性較強的重大事項決策，要實行專家咨詢論證、專業機構評估、技術咨詢和依法審核等制度，確保政府決策公正合法、科學有效；對涉及重大公共利益、涉及人民群眾切身利益的重大事項決策，要建立公示、聽證制度，廣泛征求社會各界意見，使公示和聽證過程成為政府了解群眾根本利益、 群眾理解政府意圖的過程，為重大政策的形成夯實群眾基礎。⑶優化決策環境。完善決策咨詢服務體系，建立決策咨詢專家智囊庫；拓寬人民群眾參與決策的渠道，保障人民群眾對政府重大決策的參與權； 建立政府重大決策實施情況后評價制度， 及時發現決策執行中存在的問題并加以解決。⑷強化決策責任。建立行政決策責任制，對因違反決策程序和決策失誤給國家和人民群眾利益造成重大損失的， 必須追究政府或部門主要領導及當事人的責任。對應當聽證而未聽證作出決策的、未經合法性審查或經審查不合法作出決策的、 未經集體討論作出決策的， 必須追究政府或部門主要領導及當事人的責任。 對應當依法作出決策而不作出決策， 玩忽職守、貽誤工作的，必須追究政府或部門主要領導及當事人的責任。

⒋加強誠信制度建設。在調查中受訪者普遍認為，制度的確立與改進，可以節約成本、降低不確定性，對于加強政府誠信建設至關重要。 ⑴開展公務員誠信教育。 各級政府公務員管理部門要把誠信教育列入公務員培訓的重要內容，在公務員的初任培訓、任職培訓以及經常性的更新知識培訓中， 把誠信教育列入公務員培訓課程，規定具體的培訓課時數。⑵實施公務員誠信考核。在當前的各級政府公務員年度考核中，把公務員個人對誠信教育的學習情況和公務員自身的誠信狀況作為考核的重要內容。在群眾評議時，單位考核小組要對公務員的誠信狀況進行公正的考核。 凡發現有不守信用、 不講信譽的公務員， 年度考核不能評為優秀等次。⑶建立公務員誠信檔案。各級政府及其有關職能部門要建立公務員誠信檔案。 可以依托各級政府網站及各部門、各單位的局域網，以公務員誠信檔案為主，有效整合公務員各方面的誠信信息，建立面向社會開放、真實、完整的公務員信用平臺，形成信息齊全、查閱方便的公務員信用查詢系統， 實現公務員誠信信息共享共用、公開透明。⑷實現政府誠信立法。至今我國還沒有一部專門的行政誠信法律。2011年10月19日，國務院部署、制訂了社會信用體系建設規劃，提出要加快征信立法和制度建設。因此，相關部門應抓緊制定《征信管理條例》及相關配套制度和實施細則，制定信用信息標準和技術規范，建立異議處理、投訴辦理和侵權責任追究制度。 把政府誠信建設納入法治軌道， 完善約束政府及其工作人員誠信行為的法律法規。 ⑸構建政府誠信評價體系。 政府及政府有關部門要通過建立政府信用信息系統，依法有效采集、整合和應用政府及政府工作人員的信用信息。各地區應對本地區各部門、各單位及其工作人員的信用信息進行整合，形成統一平臺，實現對失信行為的協同監管。尤其要結合市場主體準入、納稅、合同履行、產品質量、食品藥品安全和社會保障、科研管理、人事管理等方面的工作，有針對性地加強政府及其工作人員的信用信息系統建設， 盡快改善各部門、各地區的信用環境。

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