“后三峽”時代生態工業園安置模式監管機制構建初探

陳紹軍,任 然

(1.河海大學中國移民研究中心,江蘇 南京 210098; 2.河海大學公共管理學院,江蘇 南京 210098)

1 問題的提出

目前,三峽工程已經初步完成,在整體工程發揮綜合效益的同時,其后續階段出現的移民、生態、地質災害等方面的問題(統稱為“后三峽”時代問題)仍不容小覷,亟待解決。經過相關部門多次商議,國務院常務會議于2011年正式討論通過了《三峽后續工作規劃》(國函〔2011〕69號)，擬投資1 238億元,解決“后三峽”時代出現的一系列問題。

同時,國務院三峽辦始終對三峽后續的問題保持高度關注,自2009年三峽工程初步設計建設任務完工以來,三峽辦已著手開展三峽工程后續工作規劃編制試點工作。為保證后續工作有序開展,編制了《三峽后續工作實施規劃大綱》(以下簡稱《后續實施規劃大綱》)。

《后續實施規劃大綱》擬對位于生態屏障區內的地質災害避險人口、生態建設轉移試點人口、移民安置方式調整人口3類人群進行轉移[1],通過發展生態農業及生態農業園、生態工業園、服務業3種產業模式,轉變其原有收入模式，增加收入，改善生產生活條件。由于不同產業發展模式特點各不相同,其發展過程中需要注意的問題和移民就業受益存在的潛在風險也有所差別,監管的側重點也有所不同。目前,《后續實施規劃大綱》中雖然提出了構建移民安穩致富監測系統以達到規避風險的目的,但是由于規劃仍處于初設階段,現有的監測評估體系的監測指標并未明確,可操作性不強,無法發揮監督管理的作用。因此,為了彌補現有監管體系的不足,保證對屏障區轉移人口進行生態工業園區安置的實施效果及國家資金的有效運用,保護轉移人口的合法權益,筆者基于屏障區人口轉移活動和生態工業園區就業受益模式特點,從監管機制的構建要素、構建內容兩方面探討如何構建對轉移人口進行生態工業園區安置的監管機制。

2 人口轉移活動特點及就業受益模式

2.1 人口轉移活動特點

生態屏障區人口轉移活動在移民特點、安置方式、遷移時間等方面區別于傳統非自愿移民項目,具有自身特點。①生態屏障區轉移人口中大部分為自愿移民。屏障區轉移人口主要包含3類群體:地質災害避險人口、生態建設轉移試點人口、移民安置方式調整人口(移民安置方式調整人口是指現有耕地資源嚴重不足,無法支持生產生活的人群)。其中生態轉移試點人口和移民安置方式調整人口屬于自愿移民;地質災害避險人口由于受地震、滑坡等外力不可抗因素影響,生產生活受到嚴重威脅,屬于非自愿移民。②《后續實施規劃大綱》提出擬對轉移對象實行“雙退”向城集鎮轉移的安置方式,生態建設轉移試點人口和移民安置方式調整人口可以根據意愿自由選擇是否遷出現有居住地。選擇轉移的農戶將退出現有宅基地和耕地,同時轉為城鎮戶口,自愿選擇是否納入城鎮居民養老保障體系,政府對這部分人群進行就業安置并提供技能培訓機會。③屏障區轉移人口的整個遷移過程并非集中在某一時間段內完成,而是有計劃、有重點、分批次逐步推廣。

2.2 就業受益模式

屏障區轉移對象在生態工業園安置模式中主要從生態工業園提供一定數量的就業機會、享有相應社會保障兩方面獲得相應收益。①園區提供一定數量的工作崗位,轉移對象中的適齡勞動力可以自愿選擇到生態工業園區就業。園區提供工作崗位在一定程度上解決了轉移對象中“4050”人員的就業難的問題。這部分人群年齡偏大、文化程度不高、接受能力較年輕人偏弱,因此就業相對于年輕勞動力較為困難。轉移之前這部分人群的主要收入來源為打零工或者務農,往往由于技術、環境等多種因素影響造成收入不穩定。進行園區就業安置后,轉移對象可通過此種方式每月獲得固定的收入,以此有效提高轉移人口收入,解決轉移人口就業的問題。②到工業園區就業的適齡轉移人口,可以相應獲得參加企業職工養老保障的資格。這部分人群往往因為距離領取養老金還有一段時間,同時由于家中有老年人口需要參加養老保障,補償款不夠繳納多個人的養老保障金,暫時沒有納入養老保障體系,這部分人群可以通過參加企業職工養老保障體系解決這一問題(表1)。

由此看來,為了保障轉移人口合法權益、規范扶持資金的使用、落實規劃效果,基于生態工業園區安置模式下屏障區人口轉移活動的專有特點及問題,明確監管機制構建要素及構建內容,構建具有針對性的監管機制十分必要。

表1 生態屏障區人口轉移活動特點及就業受益模式一覽表

3 監管機制構建要素

基于生態屏障區人口轉移活動的特點和生態工業園區安置轉移對象享有的就業受益模式,筆者認為監管機制的構建應著重注意以下幾個問題。

3.1 就業安置是否得到保障

生態工業園區承諾為有意愿到園區就業的轉移人口提供一定數量的工作崗位以及參加企業職工養老保障的資格,如果缺乏對其承諾條件的監管,轉移人口就業安置極易成為一紙空談。同時，由于轉移活動已經使轉移對象失去耕地資源,如果就業得不到保障,其生活無法回到遷移之前自給自足的情況,這部分人群失去收入來源以及遷入集鎮造成生活成本大幅提高極易誘發群體性事件,造成社會不穩定。因此，為了規范工業園區行為、落實轉移人口到工業園區就業問題、規避相應風險,應由政府牽頭對工業園區吸納轉移人口就業的數量、就業是否具有可持續性、轉移人口的工資收入、享有企業勞動保障的權利等方面實行監督。

3.2 遷移安置條件是否兌現

轉移對象遷出原有生活環境,向集鎮遷移的過程中,生活生產條件均產生較大的改變,日常生活開支增加,如果對其承諾的補償安置條件不能兌現,轉移人口將失去賴以生存的基礎,基本生活將無法得到保障,最終有可能演化為群體性事件。因此地方政府應對補償安置的實施進行監管,其內容包括:安置補償資金是否及時全額發放到移民手中;轉移對象中有多少人被納入城鎮養老保障體系；是否存在符合條件未被納入保障體系的人群；納入保障體系之后每月可以領取多少養老金、領取方式以及養老金是否及時發放到個人專有賬戶上。

3.3 生態工業園區享有國家扶持政策的條件

依據《后續實施規劃大綱》,生態工業園區獲得國家資金政策扶持必須具備:建設程序合法合規、符合國家產業政策、符合循環經濟和清潔生產的要求、有利于吸納移民就業、立足現有園區改造提升5項條件。生態工業園滿足上述條件的,可以享受資金扶持。扶持投資主要包括環保設施建設補助費、轉移人口產業扶持一次性補助費、園區重點產業項目吸納移民群眾就業扶持費和必要的基礎設施建設補助費。如果生態工業園區符合國家扶持項目條件,即可獲得大量的扶持資金,但是如果監管不利或者缺乏相應的監管機制,企業出于利益最大化考慮,沒有將這部分資金用于吸納轉移人口就業安置、生產生活條件恢復,而是另作他用,轉移人口作為弱勢群體,其合法權益無法得到保障。因此,相關政府部門應該著重對工業園區吸納轉移人口的數量、工資發放情況、工資金額以及扶持資金的運用情況進行監管,避免出現工業園發展與移民生產生活恢復脫節,園區獲得有利的發展機會和空間,而移民生活并沒有因此受益,無法實現《后續實施規劃大綱》的規劃目標。

4 監管機制構建內容

通常情況下,為了保證移民安置工作的順利進行,需在移民安置工作中構建一整套監督管理機制,主要包括5個環節:外部監督、內部監督、群眾監督、審計、驗收。外部監督一般采取聘請具有監測評估資質的獨立第三方監測評估單位進行,通過社會經濟調查對移民安置的各項工作進行獨立公正的檢查、監督評價,以保證移民安置計劃的全面準確的執行[2];內部監督是由政府或項目單位牽頭組成的內部監督系統,從行政管理的角度對移民安置計劃的實施進行監督;群眾監督是指移民區和移民安置區的村委會將資金的撥付、使用與管理情況定期公布于眾,接受群眾監督;審計是指相關部門進行審計。對項目法人和項目責任人實行經濟責任審計;驗收是指對移民安置工作的完成和移民安置的質量進行驗收。

針對生態工業園區安置模式下人口轉移安置活動監管機制的構建,只需完成內部監督、審計、群眾監督、驗收4個環節,不需要再單獨聘請外部監測單位進行外部監督,因為人口轉移活動持續周期長,同時對相關內容的監管通過內部監督、審計即可達到相應效果,不必單獨進行外部監測評估,避免增加不要的成本。

4.1 內部監督

4.1.1 監督內容

a.對有關地方負責人口轉移行政管理部門的監督。主要包括:安置工作是否依照規劃制定的具體方案執行;轉移人口是否依照規定獲得足夠的貨幣補償;符合條件的轉移對象是否均被納入城鎮養老保障體系;被納入城鎮老保障體系的轉移人口的數量;轉移人口中滿足條件的轉移對象被納入城鎮養老保障比重。

b.對負責轉移人口就業安置的工業園區管理部門的監督。主要包括:是否將轉移對象在生態工業園妥善安排就業;安排到工業園區就業的轉移人口的數量;轉移人口在園區就業的比重;在生態工業園區就業的轉移對象是否被納入企業職工養老保障體系;到工業園區就業的轉移人口被納入企業職工養老保障體系的數量;園區就業的轉移人口被納入企業職工養老保障所占比重。

4.1.2 內部監督的方法與周期

a.監督方法:由當地實施人口轉移安置活動的機構提供相關資料,匯總提交到監督機構。監督機構有權對提交結果及內容采用抽查回訪的方式驗證所提供資料的真實性。

b.監督周期:內部監督貫穿于整個項目的實施階段,直至項目完工。相關行政管理部門及園區企業管理部門每1年編制內部監督報告,定期上報給監督機構。

4.1.3 監督機構的權利與責任

監督機構有權調查實施機構的執行規劃的情況,并對已經完成或正在完成的轉移安置工作進行調查、監督。對不符合規定標準的指標有權逐級反映、糾正,對拒不改正繼續進行錯誤做法的地方行政機關,可直接向當地司法部門起訴并向社會披露,對拒不改正的工業園可以直接暫停對工業園區的資金扶持;對已與達標的行政機構和生態工業園區給予表揚嘉獎。

4.2 審計

為了保證國家撥付資金充分發揮扶持效用,省級審計部門應對資金的收支情況、資金運行方式進行審計[3]。針對本項目,審計內容應包括:工業園區是否按規劃、實際實施進度將國家批復用于人口轉移活動的概算資金撥付到位并應用于相關項目的建設;到工業園區就業的轉移對象工資收入情況;轉移人口的工資收入是否與非轉移人口存在差別;實施單位補償轉移人口的金額及是否發放到個人賬戶;滿足條件享受城鎮養老保障的轉移對象養老保障金是否發放到個人賬戶5個方面。

審計工作具體操作辦法及獎懲措施由審計部門參照《庫區建設基金內部審計辦法》相關條例執行。

4.3 群眾監督

在做好內部監督和審計工作的同時,發揮群眾監督的作用也是保證實施效果不可或缺的一環[5]。實施單位應對轉移人口及獲得相關補償的名單進行公示,便于增加執行操作環節的透明度,由轉移對象做好相關監督工作,避免出現非轉移人口領取補償,或者同一轉移對象重復領取補償等違規操作的現象。與此同時應建立舉報、申訴處理機制,一旦發現違規操作的現象,群眾可以撥打舉報電話或者向相關部門直接反映情況。同時相關部門應注意對舉報者個人信息進行保密,以便保護舉報者。舉報信息一經查實,由相關單位作出相應處罰,同時對舉報者給予一定獎勵。

4.4 驗收

為了保證對轉移人口進行生態工業園區安置的實施效果,應先對轉移人口的工業園區就業安置情況進行階段性驗收或竣工驗收,合格之后再對工業園區工程進行階段性驗收和竣工驗收。與此同時需要明確驗收內容、驗收工作的主持者、驗收方法。①移民安置的驗收內容主要包括:轉移人口的就業情況、遷移安置情況及征地補償和移民安置資金是否已經兌現完畢。②驗收工作的主持者及驗收方法:工程驗收工作由省級人民政府或者規定的人口轉移管理機構主持;移民安置驗收工作按照自驗、初驗、終驗的順序自上而下進行[4]。自驗由移民區和移民安置區縣級人民政府負責,初驗由與項目法人簽訂移民安置協議的地方人民政府會同項目法人負責組織,終驗由工程驗收單位負責主持(圖1)。

5 結 語

本文從保護轉移人口合法權益、規范實施單位和工業園區行為出發,通過分析屏障區人口轉移活動特點和生態工業園區就業安置受益方式,明確監管機制的構建要素和監督內容,便于及時發現問題,規避潛在風險,同時彌補相關監管機制方面的空白,最終實現庫區和諧發展、移民安穩致富的目標。

圖1 生態工業園區安置模式下人口轉移活動監管機制示意圖

[1] 長江勘測規劃設計研究公司.三峽后續工作實施規劃大綱[R],武漢:長江勘測規劃設計研究公司,2010.

[2] 陳紹軍.世界銀行貸款項目移民監測評估[J].水利水電科技進展,1997,17(6):37-39.

[3] 曹茂華.完善和發展水庫移民安置審計監督的思考[J].水利經濟,2009,27(5):73-74.

[4] 水利部.大中型水利水電工程移民安置驗收管理暫行辦法[EB/OL].[2012-04-06].http://www.gov.cn/gzdt/2012-04/06/content_2107907.htm.

[5] 陳紹軍,張春亮,黃煌.參與式發展理論在水庫移民后扶項目中的應用[J].中國農村水利水電,2011(6):165-168.