我國海洋災害災民權益保障問題與對策

沈曙霞,張 鑫

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

黨的十八大報告提出,提高海洋資源開發能力,發展海洋經濟,保護生態環境,堅決維護國家海洋權益,建設海洋強國。海洋強國概念在報告中首次被提出,這在當今的國際形勢下有重要的戰略意義,同時這一概念的確立也使海洋事業受到了前所未有的關注,給海洋資源利用和海洋產業發展帶來了新的契機。然而海洋經濟的發展史也是人們與海洋災害抗爭的歷史。自古以來,海洋災害就時刻伴隨著各項海洋活動的開展,對其進行干擾和破壞。而海洋災害災民既是海洋經濟活動的參與者,又是海洋災害的最直接受害者,一方面享受著海洋帶來的各種資源恩惠,另一方面又時刻遭受著被海洋災害奪去一切的風險。在這種特殊的區位條件和生存方式下,海洋災害災民的權益保護也有其特殊性。

1 我國海洋災害災民權益現狀

海洋災害是由于特定海洋過程的強度超過一定限度,或者局部海洋自然環境出現異常而在海洋上或沿岸區域出現的災害,主要包括風暴潮災害、海浪災害、海冰災害、海嘯災害、赤潮災害、海平面上升、海岸侵蝕等。我國海洋災害種類多、分布廣、發生頻率高、影響范圍大,所轄海域從南到北均有海洋災害發生,每年的受災人口少則幾百萬,多則幾千萬。

海洋災害災民權益是指海洋災害災民作為權利主體的利益,包括物質的、精神的和人身的各種利益。海洋災害災民最基本的權利是其生命權、生存權、發展權、知情權、受助權[1]。近年來隨著《風暴潮、海嘯、海冰災害應急預案》、《赤潮災害應急預案》等的出臺,我國初步形成了國家層面的海洋災害應急管理體系[2],海洋災害災民權益維護取得了一定成效。在災害知情權方面,每年臺風季節,國家海洋預報臺都會通過各大媒體以記者采訪、現場報道及字幕拉滾預警信息等方式實時向公眾發布海浪、風暴潮災害的信息,保障公眾能夠獲得及時的災情信息;在災后救助階段,政府能夠向緊急轉移的災民提供避難場所、應急物資、醫務人員和設備等,確保災害轉移人口都能獲得相應的救助。

但是由于現有救援體系、救災項目的制約,以及沿海地區的經濟發展環境和人民生產生活方式等原因,目前海洋災害災民的權益保障還存在很大的不足,具體表現在以下幾個方面。

1.1 生命時常受到海洋災害威脅

每年都有一部分災民因為海洋災害而喪失生命,死亡人數隨當年海洋災害的頻率和強度而浮動。海浪造成的死亡人數相對比較穩定,每年在100人左右;風暴潮造成的死亡人數則每年相差很大,在風暴潮微弱的年份,如2004年和2011年,沒有造成人員死亡,而在2006年,造成了300多人死亡(圖1，數據來源于《中國海洋災害公報》(2003—2011))。由此可見,由于各個方面的原因,海洋災害災民在突如其來的天災面前,沒有足夠的防御手段和防御能力,生命安全取決于災情的嚴重程度。在災害嚴重的年份,只能承受生命受到嚴重威脅的境遇,“聽天由命”的狀況沒有得到徹底改變。

圖1 2003—2011年海洋災害造成的人員死亡情況

1.2 救助只能維持最低限度的生存水平

同其他災害一樣,海洋災害救助資金長期以來一直是由政府買單,由于財力限制,政府制定的救助項目和救助水平往往無法在沿海地區高消費水平環境下滿足災民的生存需要。我國一般自然災害緊急轉移人口應急安置補助為每人150元,臺風災害安置補助標準為每人70元,這個標準只夠沿海地區災民維持最低限度的生存水平。

根據世界銀行提出的災后恢復與重建框架,災后10天為應急階段,緊急轉移人口應急安置補助的效用時間可以災后10天計算[3],考慮到臺風災害緊急轉移時間較少,因此本文以災后5天計算。我國2006年制定的臺風災害緊急轉移人口應急安置補助標準為70元/人,這個標準一直沿用至今。將此標準與沿海地區居民滿足5天基本生活需要的支出相對比(圖2),便會發現此標準離城鎮居民的基本生活需要支出相差甚遠,僅在2009年之前尚能滿足農村居民的基本生活需要支出,近2年由于農村居民生活成本的上升,70元/人的標準也無法滿足農村居民的基本生活需要。

圖2 沿海11省市居民滿足5天基本生活需要支出與臺風緊急轉移人口應急安置補助標準比較

1.3 恢復生產的外部條件不足

臺風、海冰等海洋災害會破壞海岸工程、毀壞捕撈漁船、沖毀魚排和海水網箱等養殖設備。目前我國漁業保險覆蓋率低，水產養殖業保險缺位,災民無法通過互助或者商業保險的力量來分擔災害風險,一次嚴重的海洋災害或許會使從事捕撈、養殖業的災民們頃刻間變得一無所有。加上目前災后產業扶持政策不到位,政府往往不能及時出臺針對災民發展的相關優惠措施,災害過后,災民們一方面承受了重大的經濟損失,另一方面缺乏相應的政府補貼和貸款優惠、行業扶持政策,不具備恢復生產的啟動資金和有利環境,便無法順利地從災后的貧困狀態中脫離出來,或許很多年后都仍然在貧困線上徘徊,形成“一災致貧,脫貧無路”的境況。

2 海洋災害災民權益受損的原因分析

2.1 屬地管理下防災工程差異大

屬地管理原則下,各地方政府負責本轄區內的海洋災害觀測設施、海岸防御工程建設,這種各自為政的情況導致防災減災基礎設施建設在全國范圍內沒有統一規劃。海洋災害防災工程建設一方面受到各地財力的限制,另一方面受到地方政府防災理念和支出偏好的影響,各類資源無法得到統籌安排,地區間形成較大差異。在這些不同級別的防災工程下,災民的生命遭受著不同程度的威脅。

在我國受風暴潮影響較為嚴重的幾個沿海省市中,上海、江蘇、浙江、福建都普遍建立了標準較高的防潮體系,成為這些地區抵抗風暴潮的第一道防線,有效地保障了災民的安全,減少了生命損失。而南部經濟發達的廣東省作為全國陸地海岸線最長、風暴潮最頻繁的地區之一,海堤工程建設卻嚴重滯后，普遍存在堤身結構缺陷及施工質量差的問題,這使得廣東沿海災民的生命處于極大的危險之中。根據中國海洋災害公報的統計數據,2009年我國風暴潮共造成57人死亡,其中廣東省死亡21人,占了很大一部分,且2012年我國風暴潮造成的9例死亡全部發生在廣東省。由此可見,部分地區薄弱的海洋災害防災工程建設在很大程度上增加了災民的生命危險。

2.2 海上救援力量不足

對于遭遇海浪災害的災民,需要對其實施海上救助,但是目前我國的海上救援力量與發達國家相比,在資金投入、設備、人力資源等方面還存在著很大的不足;在災害歸類體系下,海上搜救體系建設也缺乏與其他部門的互動與配合。這導致我國在海上遇險的災民生命得不到最佳的保護,最近10年,我國因海浪災害造成的死亡人數平均每年在100人左右。

我國海上救助體制由經國務院、中央軍委批準的中國海上搜救中心及9省(直轄市)海上搜救中心和浙江、廣西北海港航監督組成。目前我國海上救助力量相比世界先進水平仍顯薄弱,缺少先進的裝備和設施,面對突發性的海洋災害,現有的搜救船只和飛機等在數量、型號、性能等方面都做不到快速反應的要求,容易錯失救助最佳時間,導致救助失敗;搜救中心運轉資金不足,固定編制人員較少,搜救人員專業培訓不足,導致專業救助力量不足,制約了海上救助事業的發展,無法對海浪災害災民的生命形成有效保障。

海洋災害應急管理組織體系由國家海洋局歸類管理、自成體系,沒有建立起與其他部門統一指揮、分級負責、互相協調的應急管理機制,在面對災害的時候不利于充分調動一切力量防災救災。災害按照類型歸于不同的系統管理,各套管理系統各司其職,缺乏在專業人員、搜救設備、技術等方面的交流與提高,海上緊急狀況發生時,無法跨部門有效協調,迅速整合救災資源,往往會耽誤實施救援的最佳時間。

2.3 沿海地區高消費水平下生活成本高

我國海洋災害發生的區域大多是東部沿海地區,這些地方經濟普遍比較發達,還包含了環渤海灣、長江三角洲、珠江三角洲等這些經濟發展核心區域,是我國經濟發展水平最高的地區,根據最近幾年的數據,東部沿海11省市GDP占全國總量近60%。

在較高的經濟發展水平下,這些地區的消費也比較高,居民的生活成本自然也比其他地區大。2011年,沿海11省市城鎮居民平均每人全年現金消費支出都在1萬元以上(表1),上海、浙江、廣東3個省市甚至超過了2萬元;農村居民平均每人全年現金消費支出中也有8個省市超過了5 000元。目前國家對海洋災害遇難人員家屬的一次性撫慰金為5000元,這只有在河北、廣西、海南3個省的農村地區才能夠保證家中1個人1年的正常消費,而在其他省市的農村或者沿海地區所有的城市,都不足以讓災害遇難人員家庭中1位成員維持1年的支出。在高消費水平的生活環境下,現有的救助標準往往顯得捉襟見肘。

表1 2011年沿海11省市居民家庭平均每人全年現金消費支出 元

注：資料來源于《中國統計年鑒2012》。

2.4 政府為單一救助主體

我國對于海洋災害災民的救助主體主要是政府,由中央政府和地方政府按照一定的比例撥付配套資金,商業保險較少參與災害救助,行業內的互保也沒有發揮足夠的作用。關于自然災害的民生保險以及各類生產險或還處于醞釀階段,或還沒有被提上議程。以自然災害公眾責任險為例,當地政府給公眾投保自然災害公眾責任險,災民因自然災害死亡,家屬可以獲得由保險公司賠付的12萬～15萬元的賠償金,遠遠多于政府給予的一次性撫慰金,可以對遇難者家屬起到很好的安撫作用。可惜在易受海洋災害影響的區域,自然災害公眾責任險只在廈門、莆田、蘇州、無錫等地級市作了試點,總體來說覆蓋范圍不廣,惠及人口不多,只有財力足夠、地方政府重視的情況下,才會啟動這項民生工程。

漁業保險和水產養殖保險在我國的發展也比較緩慢,據統計,目前中國漁業互保協會對全國漁船承保率在30%左右，對漁民的承保率在40%左右,尚有大部分漁船和漁民沒有參加互保。而已經在其他國家得到大力推廣的養殖業保險目前在我國還是空白,海水養殖戶在災害中承受的損失完全得不到補償。救助標準低,加上救助方式單一,關于海洋災害的商業保險和行業互保發揮的作用不足,都給災民的生存和生產造成了非常大的障礙。

2.5 災民生產對海洋資源有高度依賴性

我國自古以來有“靠山吃山,靠海吃海”的傳統,海洋災害災民也不例外。靠近海洋、漁業資源豐富、交通便利這一區位優勢使很大一部分人以海洋產業為從業領域,以海洋資源為收入來源。2010年,我國涉海就業人員達3 350.8萬人,占沿海地區就業人員的比重為10.1%,其中天津、上海、海南涉海就業人員占地區就業人員的比重分別為32.5%，21.9%，28.7%。對于很多海洋災害災民來說,海洋及其所囊括的資源不僅是其生存環境,更是其生產資料,收入在很大程度上依賴于海洋的狀況,面對海洋災害呈現出一種脆弱性。例如一次強臺風的襲擊可能會摧毀堤壩,嚴重破壞海水網養殖和灘涂養殖,使經營者多年的生產場所毀于一旦,失去長期以來的收入來源,陷入貧困狀態;臺風、海嘯等不僅會直接威脅濱海旅游者的人身安全,損壞基礎設施建設,還會給游客帶來嚴重的心理陰影,失去旅游的后續動力,給當地濱海旅游業帶來災難性的打擊,造成眾多旅游從業人員的失業。由此可見,很多海洋災害災民的生產和生活方式屬于海洋資源依賴型,其生存和發展都與海洋資源和海洋環境息息相關。

當前我國海洋產業整體層次不高,科技含量高、抵御災害風險能力強的海洋第二產業發展相對不足,傳統漁業仍然占據很大比重,加上涉海勞動力自身素質的約束,我國海洋產業就業人員中接近一半集中在對技能要求不高的海洋漁業及其相關產業(圖3,資料來源于《中國海洋統計年鑒2011》)。海洋漁業本身就是對海洋災害高度脆弱的行業,而且目前漁業普遍存在分散經營、設備簡陋的粗放型生產方式更是加大了這一行業從業人員的風險,使他們在巨大海洋災害面前毫無回旋的余地,形成了很大一部分“脆弱性災民”,即對海洋災害極度敏感,時刻有被剝奪生產資料危險的災民。

圖3 2010年全國主要海洋產業就業人員情況

3 海洋災害災民權益保障措施

3.1 調整海洋災害管理體系

2013年3月,國務院機構改革和職能轉變方案確定重新組建國家海洋局,設立多層次議事協調機構國家海洋委員會,重組后的國家海洋局整合了原國家海洋局、中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責,改變了以往海洋執法部門條塊分割、多頭管理的分散狀態,能夠更好地維護我國的海洋權益。

我國海洋災害管理體系也可以采取類似的舉措,將獨立運行的各災害管理體系整合,實行災害管理“大部委制”或設立統一、獨立的專門機構[4],更好地調度各類資源應對災害。首先在橫向的各災害管理部門之間,通過專門的協調機構,實現部門間的有效溝通和資源整合,使得在災害救援過程中,能實現災害信息的準確傳遞、救災資源的最優配置,減少救援的時滯和資源的浪費;其次在縱向各省市之間進行合理的規劃,在統領全局的基礎上,以設立標準或者指標的形式,盡量實現各地防災減災和應災配套設施的均等化,確保各地災民能享受到基本均衡的防災基礎設施。

3.2 加大海洋災害救災資金投入

完善我國海洋災害救助體系,保障我國災民權益,資金投入是最為基礎的部分。為此,我國應該從防災工程、救助標準、海上救援體系3個方面加大海洋災害救災資金投入。

在防災工程方面,各級政府應將防災工程建設納入地方經費預算,保障防災工程的資金來源,使海洋災害防御工程建設和維護不會因為政府支出偏好而產生差別。在海洋災害嚴重、財政力量比較薄弱的地區,中央政府應考慮對這些地區進行轉移支出,保證各地基本平衡的防災工程資金投入。

在救助標準方面,應根據災害發生地的實際消費水平和生活成本,通過地方政府配套資金或者其他專項資金,在原有基礎上,適當增加災民的生活補助,提高救助標準,確保災民能在所生活的區域維持基本的生活水平。

在海上救援體系方面,需要加強新型救助船舶和飛機的采購、專業救助人員的培訓費用、搜救獎勵補償資金等方面的投入,加強搜救隊伍建設,提高搜救人員素質。資金來源方面可以考慮國家及地方財政撥款,航運公司和養殖戶攤款,慈善組織捐款等多種渠道。

3.3 發展創新型災害保險

面對海洋災害災民高消費水平的外部環境,僅提高補助標準解決不了根本問題,應該探索新的災害救助形式。政府只有與其他主體、特別是保險公司密切合作,運用市場杠桿的作用,把財政資源通過市場的作用進行放大,對災民的救助才能夠不斷得到創新和發展,才能用有限的資源滿足災民們不斷變化的需要,保障災民的利益。

地方政府可仿照自然災害公眾責任險的思路,積極與保險公司協商,把一部分財政收入作為保費,為管轄區內的所有民眾購買保險,通過穩定的保費來源減少保險公司的運作難度,保證相關險種的良好運營,對災民提供持續性的保障;增加新開發險種的試點單位,使災害險種能夠在實踐中完善,在更多的地區得到推廣,最后成為普惠式的民生工程。

積極開辦各項生產險種,以便對海洋產業生產者進行更好的救助。針對漁業互助保險,可通過政府補貼的形式,降低參保費率,并通過宣傳增加參加漁業互保協會的漁船和漁民的數量,把更多的漁業從業人員納入這一項保險制度之中;設法填補我國海水養殖保險的空白,通過借鑒國外先進模式,探索適合我國具體情況的海水養殖業保險,保障海水養殖者的利益。

3.4 救災過程增加對災民生產資料的保護力度

在“以人為本”救災思想的指導下,當前政府在災害救助工作中把保障災民生命安全作為第一要務,對于各類財產的搶救被擺在次要位置,這本身是正確的工作思路。然而對于很大一部分海洋災害災民,特別是海水捕撈者和養殖者來說,漁船、網箱等設備是他們賴以生存的生產資料,有的災民甚至是在搭上全部身家,再借助貸款的情況下投資了這些設備,它們產生的效益是這些災民全部的生活來源。這些生產資料對災民今后的生活有舉足輕重的作用,一旦在海洋災害中受到破壞,會給生活帶來毀滅性的打擊。在海洋災害救災實踐中,也經常出現養殖戶不肯離開魚排,不配合轉移安置,或者在接受安置后悄悄冒險駕船出海,查看海水網箱的情況。

因此在海洋災害救災過程中,應充分意識到海洋災害災民生產生活方式的特殊性和對海洋資源的嚴重依賴性。在保障災民生命安全的基礎上,著重對漁民、養殖戶的生產資料進行搶救。在遭受風暴潮、海冰等災害的時候,一方面要鼓勵災民自救,另一方面應邀請相關的專家商議災民們捕撈、養殖設備的補救辦法和補救措施,派出專業人士協助配合災民開展生產資料的救助工作,減少各類設備的毀壞程度,降低養殖魚類的死亡率,盡量為災民減少損失,減輕災害過后的生產生活壓力。

3.5 及時修復海洋產業鏈

由于很大一部分海洋災害災民是海洋產業從業人員,要使災民順利恢復災前的生活狀態,就應該在災害過后及時修復海洋產業鏈,提供穩定的市場環境和有利的政策環境,幫助災民盡快投入正常的生產活動中去,積極開展自救,盡早走上脫災致富的道路。

政府應通過金融體系和政策體系2個方面來維持災后海洋產業投入、產出、消費的持續性和穩定性。①保障銀行系統運作的有序性和穩定性,及時確認民眾身份,確保基本存取有序進行,保障民眾的各項金融資產[5];②推動政策性銀行對相關海洋產業提供優惠貸款,促使保險公司及時對災害損失進行認定和賠償,使災民獲得投入再生產所需的啟動資金;③通過制定海洋產業扶持政策以及財政補貼、稅收優惠等,鼓勵人們進入海洋產業從事生產,幫助受損的海洋產業重新獲得活力,恢復災害前的狀態;④運用相應的政策和宣傳手段,給海洋產業從業人員提供市場供求信息,幫助他們調整行為決策,并努力消除人們對災害的恐懼心理,提高消費者信心,保證災區市場和消費環境的穩定(圖4)。

圖4 災后海洋產業恢復路徑示意圖

4 結 語

由于現有災害管理方面存在的一些問題,以及海洋災害災民生活環境、生產方式的特殊性,目前我國對于海洋災害災民生命、生存、生產方面權益的保護相對不足,政府應充分考慮海洋災害災民生存、生產的特殊性,采取有針對性的措施,通過調整管理體系、加大資金投入、創新救助形式、及時恢復海洋產業等方面做出努力,全方位保障海洋災害災民的權益。

[1]施國慶,鄭瑞強,周建.災害移民權益保障與政府責任：以5.12汶川大地震為例[J].社會科學研究,2008(6):37-43.

[2]孫云潭,于會娟.我國海洋災害應急管理體系概述[J].中國漁業經濟,2010(1):47-52.

[3]劉敏.我國自然災害財政救災的項目與標準[D].成都:西南財經大學,2011.

[4]高小平.綜合化:政府應急管理體制改革的方向[J].行政論壇,2007(2):24-30.

[5]趙領娣,李莉.海洋災害影響下的社會綜合穩定性結構[J].災害學,2009(2):128-133.