“失海”漁民安置方式探討

陳紹軍,趙 曦, 王 磊

(1.河海大學中國移民研究中心,江蘇 南京 210098; 2.廣西水利電力勘測設計研究院,廣西 南寧 530000)

我國海岸線綿長,利用近海養殖歷來是漁民的主要生計來源和創收渠道。隨著我國經濟建設進程的加快和經濟結構轉型升級,沿海地區利用濱海區位優勢,大力發展海洋經濟,開發利用海洋資源,政府提前收回海域使用權的各種規劃和工程建設越來越多,“失海”漁民規模日益增大。

由于我國尚未出臺統一的“失海”漁民補償安置法律法規,地方政府在實踐中缺乏補償依據及法律約束,補償內容和補償標準的制定存在較大的主觀隨意性,加之地方政府安置理念滯后,對“失海”漁民重補償輕安置,在實踐中多采用一次性貨幣安置方式[1]。該安置方式單一,忽視了“失海”漁民在長期以海域養殖為生的背景下,普遍文化素質低下、勞動技能單一的特點,難以保障“失海”漁民生計的可持續性。“失海”漁民現行的單一的一次性貨幣補償安置方式不僅侵害了“失海”漁民的合法權益,更導致“失海”漁民面臨不同程度的生計困境,部分漁民甚至出現長期依靠低保為生的窘境[2]。漁業是大農業中不可分割的重要組成部分,注重“三農”問題,不能忽視漁民這一特殊群體的生計狀況。妥善安置“失海”漁民,保障其生計的可持續發展,對于避免其出現種田無地、養殖無海、轉業無崗、社保無分的生計困境具有重要意義。筆者基于 “失海”漁民特點,針對現行一次性貨幣安置方式存在的問題,構建了“2+1+X”創新型組合安置方式,并提出了推行該安置方式的措施建議。

1 “失海”漁民 “2+1+X”安置方式的構建

現行的一次性貨幣安置方式存在補償不合理、安置方式單一、可持續性弱等方面的不足,致使“失海”漁民生產生活的恢復與可持續存在困難。海域之于漁民,猶如土地之于農民,對于“失海”漁民,應該建立起類似于失地農民的安置機制。針對“失海”漁民特點而構建的“2+1+X”組合安置方式,是對現行“失海”漁民一次性貨幣安置方式的有效創新。

“2+1+X”安置方式,是指以貨幣補償和社會保障這兩種安置措施為核心(即“2+1+X”中的“2”),以就業扶持這一措施為輔助(即“2+1+X”中的“1”),同時結合各沿海地區的實際情況,以置換海域安置、海域折價入股等其他安置措施為補充或自由選擇(即“2+1+X”中的“X”)的組合安置方式。為了有效保障“失海”漁民生計的可持續性,在“2+1+X”安置方式中,“2+1”是地方政府必選的安置措施,但其中“2”和“1”的主次程度不同,地方政府首先必須對“失海”漁民的經濟損失進行現金補償,并同時將符合條件的納入社會保障體系,其次輔以就業扶持措施,鞏固現金補償效果;此外,“X”是可選措施,是“2”的替代方案,受地方政府社會經濟條件及項目類型的制約,若地方政府可提供置換海域安置方式,則不需要進行貨幣補償(種苗費、搬遷費除外),漁民重新獲得生產資料,再次得到海域對漁民的各種保障價值,也不必納入社會保障體系;若地方政府提供折價入股或長期補償安置方式,僅是將貨幣補償從一次性足額支付變成長時間內分期支付,同樣需要將“失海”漁民納入社會保障體系。

圖1 “2+1+X”安置方式示意圖

1.1 貨幣補償方案和社會保障措施為核心

根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國漁業法》以及《中華人民共和國物權法》的相關規定,海域使用權作為一種用益物權,不僅具有經濟功能,還具有體現漁民生存權和發展權的社會保障功能。“失海”漁民的安置堅持以貨幣補償和社會保障為核心,是因為這兩種安置方式符合保障“失海”漁民當前利益和長遠生計的基本需求。

1.1.1 貨幣補償方案

貨幣補償具有直觀、靈活的特點,容易得到認可,“失海”漁民能夠直接通過得到貨幣量的多少衡量補償標準的高低,還可通過補償資金解決短期內的生存問題。收回海域使用權,對“失海”漁民的補償內容應包括以下3個方面:海域補償費、種苗和海域附著物補償費[3]。與失地農民類比,“失海”漁民的海域補償費類似于土地補償費及安置補助費,種苗和海域附著物補償費類似于青苗與地上附著物補償費。

補償標準方面,一些沿海省市已針對海域補償費、種苗和海域附著物補償費出臺了具體政策。如福建省相關政策規定,海域補償費等于海域補償標準基數乘以海域等級系數,海域補償標準基數和海域等級系數,由用海類型、海域使用權價值、用海需求情況、對海域生態環境所造成的影響程度、國民經濟發展狀況以及社會承受能力等因素確定;其余沿海地區對于海域補償費如何確定尚處在探索階段;種苗和海域附著物補償費由具有評估資質的單位進行評估。

表1 “失海”漁民與失地農民類比一覽表

筆者認為,海域與土地的經濟生產、社會保障等功能類似,并且海域使用權與土地承包經營權均為用益物權,因此海域補償費的標準可通過在海域和土地之間建立一種折算關系來進行推算。在同一個縣域范圍內,漁民和普通農民人均占用農業資源的效用和使用價值類似,因此可將被收回的海域面積折算成土地面積,即同一個縣域范圍內非海洋漁業鄉鎮內普通農民擁有1 hm2耕地相當于“失海”漁民擁有多少 hm2海域,最后按照土地征收補償單價測算海域補償費的補償單價,補償倍數應根據平均年產值而制定,并綜合考慮未來生產收益;種苗和海域附著物補償費應經過市場評估程序確定補償費用。

1.1.2 社會保障措施

社會保障安置是對貨幣補償安置的有效補充,社會保障被稱為“社會安全網”,是維護“失海”漁民長遠生計的有效手段,也是多數“失海”漁民的客觀需求。 “失海”漁民與失地農民的生存困境相似,我國的失地農民社會保障政策正逐步趨于成熟,可以將“失海”漁民納入失地農民社會保障體系,或參照失地農民社會保障體系制定配套政策對“失海”漁民進行安置。“失海”漁民的社會保障體系應充分體現海域原有的社會保障價值,主要內容包括養老保險、醫療保險及失業補助,由政府和項目業主對漁民參加社會保障進行扶持和補貼,堅持做到“應保盡保”[4]。

從實踐來看,山東省、廣西欽州、遼寧大連、浙江舟山和臺州等地根據當地失地農民(或被征地農民)社會保障政策,已紛紛出臺了關于將“失海”漁民納入養老保險保障范圍的相關規定,如欽州市直接將 “失海”漁民納入到當地的失地農民(或被征地農民)社會保障體系當中,臺州市參照失地農民(或被征地農民)社會保障政策制定專門針對“失海”漁民社會保障的配套政策。因此,將“失海”漁民納入到失地農民社會保障,或參照失地農民社會保障政策制定“失海”漁民社會保障的配套政策是較為可行的。

1.2 就業扶持措施為輔助

由于“失海”漁民文化程度普遍較低,勞動技能單一,接受新事物、獲取新知識和掌握新技能的能力相對較差,脫離漁業參與跨行業競爭的能力較弱,同時沿海地區外來勞動力的流入也擠占了部分“失海”漁民的就業崗位,“失海”漁民再就業困難,收入的維持與增長面臨著嚴峻的挑戰[5]。為了降低“失海”造成的人力資本貶值的影響,政府應在就業方面對其進行有力扶持,并充分考慮不同文化層次與年齡階段的特點而開展。

就業培訓對中老年人來說通常作用有限,而對于年輕人來說則有較好的效果。從事灘涂養殖的中老年漁民,受文化程度和身體條件的限制,轉產轉業難度較大,就業培訓的作用難以顯現,政府部門應為其提供適當的公益性崗位,促進轉產轉業,保障其生計可持續。年輕的漁民通常有較強的學習能力和較優的身體條件,容易通過技能培訓找到其他工作,培訓的內容應當具有針對性,結合“失海”漁民的從業意愿與市場需求確定培訓內容。與此同時,政府應當加強職業介紹工作,積極與優秀的企業聯合,吸納青年漁民勞動力就業。

1.3 其他“X”種安置渠道為補充

“失海”漁民組合安置方式還應包含多種可選擇措施。置換海域安置、折價入股安置、長期補償安置等其他安置措施均屬于“X”的范疇,這些措施對于安置“失海”漁民來說雖然具有參考價值,但受項目區經濟發展水平、相關政策以及自然條件的影響較大。這些安置措施在特定的條件下可能取得較大的成功,但同時也具有風險性、不確定性和短期性。因此,對于“X”種安置措施,在安置“失海”漁民時應根據漁民的意愿、受影響區域的自然條件和經濟水平、項目建設情況等因素綜合考慮。在安置容量不足、政策條件不成熟或漁民意愿較低時不可盲目采用。

2 推進“2+1+X”安置方式實施的建議

“2+1+X”安置方式是為了創新完善現行的一次性貨幣安置方式,并針對“失海”漁民特點所進行的常見征地安置方式的優化和組合,為了促進“2+1+X”安置方式的推行實施,筆者提出以下3個方面的建議。

2.1 完善“失海”漁民補償法律法規

《中華人民共和國海域使用管理法》及各沿海省份出臺的地方海域使用管理辦法或條例,僅對提前收回海域使用權補償作出了原則上的規定,而對于補償方式、補償內容、補償標準均沒有明確規定。

正是由于目前缺乏統一明確的關于海域使用權收回補償的法律法規,政府收回海域使用權的行為才容易侵犯漁民的合法權益。國家應盡快修改完善相關法律法規,與征地補償一樣,對海域使用權收回補償方式、補償內容與標準作出統一規定。補償方式方面,應綜合考慮貨幣補償、折價入股、長期補償等多種形式;補償內容應合理全面,充分考慮海域對漁民的各種價值;補償標準的測算應科學合理,保證“失海”漁民生活水平不降低。根據國家統一的法律法規,由地方政府結合當地實際情況,靈活選擇補償方式,并可以適當提高補償標準。

2.2 建立健全“失海”漁民社會保障體系

目前僅有少數幾個發達地區結合被征地農民社會保障開展了“失海”漁民社會保障政策實踐,隨著我國經濟社會的快速發展,不斷完善社會保障制度已成為一種必然趨勢。建立健全“失海”漁民社會保障,需綜合考慮3個方面問題。

a.保障內容的問題。目前,我國社會保障體系尚未做到均衡發展,不同經濟條件的地區保障范圍和保障內容有所不同,首先應當做好漁民的養老保障和醫療保障,其他的保障內容再逐步完善和發展。

b.保障水平問題。目前,少數幾個實施“失海”漁民社會保障的地區都是將“失海”漁民與當地的被征地農民參保進行結合,保障水平與城鎮社會保險體系有一定的差距。各地政府應當做好保障水平的動態調整工作,使“失海”漁民社會保障的給付水平能夠緊密地與社會經濟發展的水平結合起來。

c.政策銜接問題。目前,我國尚未完成城鄉社會保障體系的統籌,所以建立健全“失海”漁民社會保障體系要注意各項社會保障政策間的銜接問題。

2.3 創新就業培訓措施

對轉產轉業的農民進行就業培訓是各地方政府勞動與社會保障部門的主要職責之一,然而,當前不少地區的農民轉產轉業就業培訓流于形式,缺乏針對性,實際的效果并不明顯。“失海”漁民整體文化程度低、勞動技能單一,轉產轉業難度大,各級政府應加大對就業培訓的扶持力度。

在培訓形式方面,充分了解“失海”漁民就業意向,緊密結合市場用工需求,針對不同年齡階段、不同文化層次的“失海”漁民,設置科學合理的培訓內容與培訓形式。就業培訓中心可以結合當地工業園區建設、農業科技園建設等,多進行訂單式培訓,并讓用工企業參與培訓過程,這樣才能有效促進“失海”漁民的再就業。在資金方面,政府應保障財政投入,多渠道吸納和整合社會資金,為“失海”漁民就業培訓提供充足的資金保障,同時成立就業培訓及其資金監管小組,確保培訓效果及培訓資金的合理透明。

此外,就業培訓單位應重視 “失海”漁民法律知識的普及,加強心理輔導,盡快消除“失海”漁民對再就業的消極意識及對社會的排斥。

3 結論與討論

筆者構建的“2+1+X”組合安置方式是對現行“失海”漁民一次性貨幣安置方式的創新與完善。貨幣補償中,海域補償費通過同一縣域內征地補償費推算;社會保障方面,將“失海”漁民納入到失地農民社會保障,或參照失地農民社會保障政策制定“失海”漁民社會保障的配套政策;就業扶持將充分考慮各年齡段的就業能力與需求;其他“X”種安置渠道為“失海”漁民安置提供了多樣選擇。針對現行“失海”漁民補償政策及實踐存在的不足,為了有效推行實施“2+1+X”安置方式,提出了完善“失海”漁民法律法規、建立健全“失海”漁民社會保障體系、創新就業培訓措施三方面的建議。

“2+1+X”組合安置方式是對“失海”漁民安置的一種探索,“失海”漁民貨幣補償標準如何更為科學合理的確定、社會保障措施如何制定等問題,仍需進一步探討;“失海”漁民生計的恢復與可持續發展如何得到更為有效的保障值得更多關注。

[1]王建廷.海域征收補償制度研究[J].中國漁業經濟,2008(4):25-30.

[2]李鋼生.海洋大開發背景下福建漁民權益保障問題及對策[J].漁業信息與戰略,2012(1):18-22.

[3]赫璟, 郭文路, 楊正勇.海域占用補償制度研究[J].海洋開發與管理,2011(7):11-16.

[4]劉超.和諧社會視野下的漁民社會保障問題研究[D].湛江：廣東海洋大學,2011.

[5]羅超冰.失海漁民就業保障問題研究：以浙江省蒼南縣為例[D].上海：華東理工大學,2011.