節約集約用地 推動示范省建設:訪國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察姜大明

本刊記者 姚鵬飛 溫越嶺

近日，廣東省深入推進節約集約用地示范省建設工作方案獲國土資源部批復，國土資源部原則同意該方案。批復指出，廣東省以“三舊”改造為重點的節約集約用地示范省建設已取得顯著進展，積累了重要經驗。在已有工作基礎上，深入開展節約集約用地示范省建設，是貫徹落實黨的十八大精神、踐行習近平總書記對廣東提出的“三個定位、兩個率先”目標的重要舉措，是進一步探索創新土地管理制度、大力推進節約集約用地的根本要求，對提高土地資源保障能力、促進經濟加快轉型發展、建設美麗廣東具有重大意義。為了解節約集約用地示范省工作的有關情況，《地球》雜志采訪了國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察姜大明。

《地球》：黨的十八大提出生態文明建設的宏偉藍圖。如何評價推進節約集約用地示范省建設，對于我國實施節約優先戰略、大力推進生態文明建設的意義？

姜大明：進入新階段，我國發展中不平衡、不協調、不可持續問題日益突出，資源環境約束不斷加劇。黨中央、國務院高度重視生態文明建設，并把節約資源特別是節約用地作為根本之策。黨的十八大報告將生態文明建設納入中國特色社會主義建設五位一體總體布局，明確提出大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，強調必須珍惜每一寸國土，全面促進資源節約。最近，習近平總書記在中央政治局第六次集體學習時強調，節約資源是保護生態環境的根本之策，要大力節約集約利用資源，大幅降低能源、水、土地消耗強度。李克強總理去年在接見國土資源節約集約模范集體代表時指出，發展是硬道理，節約是大戰略，要把節約優先放在更加突出的位置。我們一定要把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，深刻認識節約集約用地對保證國家長治久安、實現中華民族永續發展的歷史和現實意義，高高舉起節約集約用地旗幟，在全社會全面強化節約集約用地意識，在經濟社會發展各領域全面落實節約集約用地要求，在城鄉建設全過程全面加強節約集約用地管理，走出一條耗地少、效率高、可持續的科學發展新路。

《地球》：按照國務院領導的重要指示，2008年以來，國土資源部和廣東省共同開展節約集約用地示范省建設。如何評價示范省建設對于廣東省自身的意義？

姜大明：深入推進示范省建設，是廣東加快轉型發展，率先全面建成小康社會、率先基本實現社會主義現代化的需要。當前，廣東正處于加快轉型升級的關鍵階段，面臨的機遇與挑戰都前所未有，發展與改革的任務都更加艱巨。習近平總書記去年底視察廣東時，殷切希望廣東成為“發展中國特色社會主義的排頭兵、深化改革開放的先行地、探索科學發展的試驗區，率先建成小康社會、率先基本實現社會主義現代化”。這為我們深入推進示范省建設指明了方向。深入推進示范省建設，有利于加快轉變土地利用方式，推進經濟轉型升級，增強長期發展后勁；有利于提高城鄉土地綜合承載能力，有效保障新增投資的建設用地供應，帶動社會資本特別是民間資本投資，增強經濟持續健康發展的內生動力；有利于優化城鎮空間結構和布局，改善城鄉面貌和人居環境，增強城鎮吸納就業和人口集聚功能，提高城鎮化質量，促進城鎮化發展。隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步加快發展，耕地保護形勢更趨嚴峻，用地供需矛盾日益尖銳，群眾利益訴求不斷增多。深入推進示范省建設，不斷提高土地節約集約利用水平，能夠實現以較少的土地消耗承載更大規模的經濟增長，統籌保障發展、保護耕地和保護權益，促進經濟社會持續健康發展，加快建設美麗廣東。

《地球》：目前，廣東的節約集約用地省建設取得了怎樣的成果和經驗？

姜大明：2008年以來，廣東節約集約用地示范省建設取得了重要進展，初步形成了節約集約用地特別是城鎮低效用地再開發的政策體系，為廣東轉型發展作出了重要貢獻，也為全國提供了重要借鑒。

首先，促進了節約集約用地。廣東示范省建設特別是“三舊”改造試點開展4年多來，盤活了大量低效用地，提高了土地利用效率，到2012年底，共完成“三舊”改造項目2893個，改造面積15.12萬畝，平均容積率由0.66提高到1.5，節約土地6.77萬畝；正在改造項目3366個，改造面積超過20萬畝。全省單位建設用地二、三產業增加值2012年比2008年增長了52%，集約利用水平居全國前列。

其次，促進了經濟轉型發展。廣東通過示范省建設，對城鎮工礦用地采取“騰龍換鳥”、“退二進三”等方式進行整合優化，促進了產業結構優化升級，提高了經濟發展的質量和效益；對舊城鎮、舊廠礦、舊村莊等進行改造開發，帶動了社會資本投資，拉動了消費需求，擴大了城鄉就業；以“三舊”改造為平臺加快城鎮更新，加大基礎設施，安居工程建設力度，挖掘修繕古建筑、古民居，改善了居民生活環境和城鄉面貌，提升了城鎮化發展質量。

同時，形成了行之有效的政策措施。廣東省在全國率先比較系統地提出了低效建設用地開發利用的思路，重點是明晰存量用地占用、開發、處置、收益等權能，核心是合理分配開發利用的增值收益，并在規劃編制實施、土地市場建設、土地產權制度、利益共享機制等方面進行了有益探索，促進了存量用地盤活利用。這是對現行建設用地管理制度的重要創新實踐。

此外，積累了可供借鑒的管理經驗。廣東結合示范省建設，著力推進土地管理制度改革和方法創新，形成了許多好的經驗和做法。如：堅持規劃先行，保證了示范省建設有序有效推進；堅持市場取向，鼓勵社會資金參與，調動了各方積極性；堅持規范運作，并實事求是處理歷史遺留問題，保障了土地權利人的合法權益；堅持公眾參與，夯實群眾基礎，促進了和諧改造。這些經驗和做法值得各地借鑒。

《地球》：如何評價節約集約用地示范省建設，對于我國土地制度改革、釋放土地制度紅利的意義？

姜大明：深入推進示范省建設，是發揮先行先試作用，深化土地管理制度改革、持續釋放土地制度紅利的需要。實現未來發展目標必須靠改革開放，改革就是最大的紅利。我國30多年的改革開放，人口紅利、土地紅利發揮了重要作用。廣東以“三舊”改造為重點的節約集約用地示范省建設實踐表明，通過深化改革、開拓創新，今后仍然可以釋放更多土地制度紅利。當前，深化土地管理制度改革既有廣闊空間，又面臨巨大挑戰，我們必須以更大的勇氣和智慧推進改革，堅決破除體制機制弊端，不斷創新和完善土地管理制度。廣東作為深化改革開放的先行地和節約集約用地示范省，完全有條件、有基礎在深化土地管理制度改革中繼續先行先試，大膽探索、大膽實踐，既為廣東經濟社會發展提供土地支撐，又為全國土地管理制度改革積累更多經驗，發揮示范效應。

《地球》：今后如何進一步把節約集約示范省建設推向深入？

姜大明：要強化土地利用的規劃統籌和宏觀管理。這既是發揮市場配置資源作用的前提，也是優化國土空間格局、在全局和整體上推進節約集約用地的根本措施。要更加注重規劃統籌，從規模管控、結構調整和布局優化出發，促進全域國土高效開發和綜合利用；更加注重宏觀調控，綜合運用經濟、法律和行政手段，落實土地利用總量控制、供需雙向調節和差別化管理，全面提高土地利用效率和效益。

深化“三舊”改造探索與創新。廣東省“三舊”改造已經取得了重要進展，要在全面總結的基礎上繼續深化?？偟囊笫?，“三舊”改造試點中明確的基本原則應當繼續遵循，富有獨創性和實效性的做法應當繼續堅持，形成的政策創新成果應當繼續運用。同時，適應加快推進產業轉型升級、促進新型城鎮化發展的需要，進一步創新完善“三舊”改造政策。

全方位推進節約集約用地。全面推進城鎮、工礦、農村、基礎設施等各類土地節約集約利用，是未來一個時期節約集約用地的主攻方向。示范省建設應當率先探索，有所突破。結合廣東實際，要大力推進開發區節約集約用地，推進建成一批節約集約用地示范區；支持發展高標準立體化廠房，探索推行工業用地先租后讓和租讓結合制度，提高工業用地投資強度和利用效率；統籌基礎設施建設布局，在各類工程設計和建設中推廣節地技術及模式；完善建設用地空間使用權取得、流轉和登記等政策，科學有序推進地上地下空間立體利用；加大閑置土地處置力度，加快批而未供建設用地供地進度，盤活利用存量用地。要完善建設用地標準體系，從嚴實施項目用地定額標準，促進各類項目節約用地。

加強土地市場建設。堅持在國家宏觀調控下發揮市場配置土地資源的基礎性作用，是土地管理制度改革的基本原則，也是有效推進節約集約用地的關鍵。要繼續深化國有土地有償使用制度改革，縮小劃撥用地范圍，擴大土地有償使用覆蓋面；探索實行差別化的產業供地政策，推行產業用地彈性年期出讓和租賃制；探索將投資強度、產業集聚、產業升級作為重要條件，完善工業用地招拍掛的方法和途徑；繼續探索完善集體建設用地使用權流轉制度，顯化集體土地資產價值，促進集體土地充分合理利用。

深化土地管理重點領域改革。土地管理改革涉及到方方面面，利益關系十分復雜，影響廣泛而深遠，應當聚焦重點領域，瞄準突出問題，積極穩妥推進。當前，要按照加快轉變政府職能的要求，積極推進土地審批制度改革，把該管的事情管住、管好，該放的權力放開、放活，切實加強事中事后監管，努力做到把權力和責任放下去，把服務和監管抓起來，最大限度地激發市場和社會活力，最大限度地調動地方和基層搞好節約集約用地的主動性和創造性。

堅持規范有序推進示范省建設。示范省建設是一項復雜的系統工程，要加強頂層設計，做好風險防控，特別是要守住幾個底線：一是耕地紅線，各項改革措施都要遵守土地用途管制的原則，確保耕地面積不減少、質量有提高，禁止占用基本農田；二是群眾權益，這是改革創新的出發點和落腳點，要充分尊重群眾意愿，發揮群眾主體作用，切實維護群眾土地合法權益；三是管理秩序，要嚴格土地監管，加強執法監察，保持良好的土地利用和管理秩序；四是依法行政，改革既要先行先試，也要依法辦事，要充分利用現有法律框架下的改革空間，確需突破法律的要履行必要程序。要加快構建“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的土地管理新格局，建立健全以耕地保護、節約用地、執法監督為重點的共同責任機制，為示范省建設提供組織保障。