解讀《土地復墾條例實施辦法》:訪國土資源部政策法規司司長王守智

本刊記者 藍穎春

十分珍惜和合理利用每一寸土地，是我國的基本國策。嚴格的土地復墾政策法規和完善的管理體制，是保證土地合理利用和高效恢復的依據。2012年11月，時任國土資源部部長的徐紹史簽署了國土資源部第56號令，發布《土地復墾條例實施辦法》。該辦法是對2011年3月國務院公布實施的新《土地復墾條例》的進一步細化和落實。經2012年12月11日國土資源部第4次部務會議審議通過后，自今年3月1日起施行。近日，《地球》記者就《土地復墾條例實施辦法》相關問題，采訪了國土資源部政策法規司司長王守智。

《地球》：為什么要發布《土地復墾條例實施辦法》?

王守智：土地復墾是《土地管理法》明確的一項重要制度。國務院于1988年公布了《土地復墾規定》。為適應經濟社會的發展，2011年3月國務院公布施行了新的《土地復墾條例》（國務院第592號令，以下簡稱條例），進一步健全完善土地復墾的各項制度規范。條例重點規范了生產建設活動中土地復墾的范圍，強化了土地復墾方案的作用，并明確了地方政府對歷史遺留和自然災害損毀土地的復墾義務，增加了相關激勵措施。為了進一步細化和落實條例規定，加快推進土地復墾工作，有必要出臺配套的《土地復墾條例實施辦法》。

《地球》：談談《土地復墾條例實施辦法》是如何制訂的?

王守智：《土地復墾條例實施辦法》（以下簡稱辦法）制訂是部里2012年重點立法項目。2012年6月，我們在調查研究和聽取地方意見的基礎上，研究形成了辦法初稿。7月在青海省召開了部分省（區、市）國土資源主管部門和有關重點企業座談會，聽取對辦法初稿的意見。8月至9月，修改形成征求意見稿發地方、國務院有關部門和全社會征求意見。10月，根據各方意見修改后赴湖北開展了實地調研。11月中旬在北京召開了專家論證會進行論證。并征求了各部務會成員單位意見。在基本采納各單位意見基礎上，形成了送審稿。

“盡量不欠新帳，逐步償還老帳”是條例的指導思想，因此實施辦法繼續貫穿這一指導思想。在制度設計上，盡量不欠新帳，主要是嚴格要求土地復墾義務人履行義務，重點從復墾方案編制、復墾資金落實、竣工驗收等方面加強監管。

逐步償還老帳，對歷史遺留損毀地土地，將其作為我國重要的后備土地資源，由地方政府根據經濟發展程度以及土地資源緊缺程度，統籌考慮耕地保有量、生態環境等因素和投入產出比的經濟效益，穩步有序推進。

另外,該辦法堅持與條例相對應的原則。立法體例按照條例的體例安排，辦法的章節和條文基本與條例相對應；堅持補漏不重復的原則。對條例規定較為原則的一些概念、程序，明確具體的認定和操作辦法，對條例規定已經很清晰、具體的，辦法不作重復規定；堅持強化針對性的原則。根據國土資源管理實踐需要，以條例為基礎，在部門規章權限范圍內作出一些新的制度安排，突出解決實際問題，增強辦法的實施效果。

《地球》：在土地復墾方案方面，辦法有什么具體要求?

王守智：土地復墾方案是復墾義務人履行復墾義務的基礎，也是國土資源主管部門履行監管職責的重要抓手。條例明確要求，義務人在申請用地和采礦權報批前應當編制土地復墾方案，在條例施行前已經取得了相關手續，但在本條例實施后繼續損毀土地的，也要補充編制方案。

因此實施辦法這次從方案編制的環節、格式和要求以及方案審查的要點、意見等方面予以了全面細化落實。并對補充編制方案提出了具體時間要求，要求在實施辦法實施之日起一年內完成。

同時，辦法還對不履行補充編制方案義務的從辦理相關手續方面予以約束。規定對不履行土地復墾義務的，不予辦理建設用地審批、采礦權審批和采礦許可證延續、變更、注銷手續。上述措施，條例已經有明確規定，辦法主要是予以細化和落實。

《地球》：在土地復墾費用預存和使用管理方面，有什么樣的規定？

王守智：土地復墾資金是否落實到位，是責任人履行土地復墾義務的關鍵。當前普遍存在的問題是，義務人方案編得很好，但具體復墾義務不履行的情況，這也是很長一段時期以來復墾“舊帳未還、又欠新帳”的重要原因。

對此，條例明確要求土地復墾義務人要將土地復墾費用列入生產建設成本或建設項目總投資，并要求國土資源主管部門加強資金使用監管。實施辦法從復墾帳戶和資金使用協議監管兩個方面予以落實。

首先，要求復墾義務人在銀行建立專門帳戶，預存土地復墾費用。土地復墾費用是企業自行履行土地復墾義務所需資金，目的在于保證復墾資金到位，區別于企業不履行土地復墾義務按規定繳納的由國土資源主管部門代為組織復墾的土地復墾費。

其次，要求復墾義務人與國土資源主管部門和銀行三方簽訂復墾資金使用監管協議，統籌企業使用復墾資金的靈活性和主管部門監管的有效性。

同時，考慮到部分采礦項目在礦山地質環境治理恢復與土地復墾義務上有部分重疊，且兩項工作均由國土資源主管部門負責監管，為減輕企業負擔，辦法對礦山地質環境治理恢復保證金與土地復墾費用作了銜接，規定在條例實施前，企業已經繳存的礦山地質環境治理恢復保證金已經包含了土地復墾費用的，經審核屬實的，可以不再預存相應數額的土地復墾費用。

《地球》：對歷史遺留損毀土地將如何界定？

王守智：歷史遺留損毀土地的界定，直接關系到復墾責任的歸屬，具有很強的法律強制性、政策約束性。條例對歷史遺留損毀土地沒有作出明確的界定。合理劃分責任非常重要。綜合考慮我國經濟體制改革、土地復墾政策調整等因素，辦法從兩個方面作了界定：一是根據有無責任人，界定為因土地復墾義務人滅失的生產建設活動損毀的土地，將條例實施前和實施后義務人滅失的兩種情況均包含在內；二是根據損毀土地時間，界定為《土地復墾規定》頒布實施前生產建設活動損毀的土地。同時考慮到歷史遺留損毀土地的界定技術性、綜合性強，辦法還專門規定了認定操作程序。

《地球》：辦法在哪些方面細化落實土地復墾驗收？

王守智：辦法區分土地復墾義務人、政府投資和社會投資三類情況，對條例關于土地復墾驗收的規定予以細化和落實。目前對使用財政資金的政府投資項目，在項目申報立項、資金使用監管、項目竣工驗收等方面已經有一套明確的操作規范。辦法重點對土地復墾義務人完成土地復墾任務后的驗收，從申請材料、驗收主體、驗收內容、驗收程序、驗收合格確認書等方面作了全面規范。對生產建設周期長的土地復墾，規定可以分階段申請驗收，做到竣工一段，驗收一段，防止拖欠。同時對政府投資和社會投資土地復墾的驗收依據和驗收程序作了原則規定，主要是與現行規定銜接。

《地球》：土地復墾有什么樣的激勵措施，如何加強土地復墾的監督管理？

王守智：條例規定的激勵措施包括退耕地占用稅、收益分配、補貼和折抵耕地占補平衡指標四項措施。辦法對條例的規定作了進一步細化和完善。一是明確了退還耕地占用稅的具體操作程序，完善了操作銜接辦法。二是明確規定社會投資將非耕地復墾為耕地的可以作為占補平衡指標進行交易，激勵社會資本投資土地復墾項目。三是對政府投資的土地復墾項目，落實條例規定，對使用符合規定渠道資金的，也可以作為耕地占補平衡指標。

另外，條例沒有專門的土地復墾監督管理一章，僅在總則中作了原則規定。為了全面加強國土資源主管部門對土地復墾工作的監督管理，切實抓好條例規定各項制度的落實，辦法單獨設立監督管理一章，從監管措施、信息系統、政務公開、績效評價、檔案管理等方面建立起一整套管理制度。