新型城鎮化如何利用土地

本刊記者 劉樹江

圍繞在2020年將我國全面建設成為小康社會的宏偉目標，新一屆政府提出新型城市化戰略。這對于保障糧食安全、優化用地布局、建設生態文明、農業轉型人口市民化等方面提出了更高要求。新型城鎮化建設如何才能利用好土地資源？土地資源配置怎樣才能適應、促進新型城鎮化的發展？

改革開放以來，中國的城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展歷程，在取得顯著成效的同時，也累積了一些問題和矛盾。當前一個時期是中國轉方式調結構的重要時期，中國的城鎮化將致力于以提高質量為主的轉型發展新階段。按照世界城鎮化發展的規律，中國的城鎮化仍處在快速發展的區間。但中國的城鎮化發展的外部條件和內在動力都在發生深刻變化。主要依靠勞動力廉價供給推動城鎮化發展的模式已不可持續。主要依靠資源粗放式的消耗推動城鎮化發展的模式不可持續。主要依靠均等化的公共服務壓低成本推動城鎮化發展的模式不可持續。城鎮化由數量擴張向質量提升的轉型發展是勢在必行。

要提升城鎮化的質量水平，在城鎮化發展過程中必須要協調好人地關系，也就是“人口城鎮化”與“土地城鎮化”的關系。城市擴張在全球都是普遍現象。近代以來，英國、法國、美國、日本、韓國等國家的城市，都有城市擴張速度快于人口增長速度的情況。研究表明，我國也是如此。2000年以來的十年時間里，我國土地城鎮化是人口城鎮化的1.85倍。如果考慮到還有大量沒有戶籍的城鎮常住人口，用城鎮土地不是很充分的情況，城鎮化速度還會更快一些。人口城鎮化慢于土地城鎮化是正常的，但兩者差距過大就會出問題，因此有必要加速人口城鎮化。同時，要控制城鎮用地速度的過快擴張。節約集約用地，對人均用地進行適當控制。實施差別化政策，促進三別兩縱的城市化開發進程。設立城市發展邊界和有條件邊界，使城市布局更可控。約束城鄉用地總量，使地隨人走，城鄉得到很好互動。建立節約集約用地標準，提升城市集聚水平。

除“人口城市化”滯后問題外，在土地利用上，以往城鎮化過程中還有其他方面存在的問題，也被人們越來越清楚地意識到。例如，由于布局和用途結構不合理，導致生態環境壓力大，經濟效率低。目前，部分地區的開發力度已經過高。有研究表明，長三角城市群用地面積密度接近20%，京津冀達到19%，山東半島達到17%，這些都超過了日本大阪、名古屋等城市圈，已經影響到人居環境的質量。另一個問題是工業用地比例過高，目前已經達到26%，在制造業比較發達的城市超過40%，有個別城市超過50%。而同樣的數據，在紐約為7%，香港6%，倫敦2.7%，新加坡2.4%。此外，政府過多依賴土地投資，存在一系列的政策和風險。城市化導致耕地尤其是優質耕地減少。現行農村土地管理制度也制約著城鄉要素的流動，難以適應城鄉一體化的發展。

要解決這些存在的問題，在城鎮化轉型發展過程中，有必要對土地制度進行適度改革。通過加強規劃，建立規劃的評估調整制度；完善土地用途的轉型制度；完善節約集約用地，盤活存量土地。提前謀劃可持續的制度供給，逐步疏解對土地財政的依賴；改革完善集體建設用地的使用制度，實施有償使用，特別是經營型用地；深化產權制度改革；堅持保護耕地的紅線。

尊重客觀規律

城鎮發展有其自身的規律。在城鎮化過程中，各個城鎮并非一個個孤立地發展，因此，要重視城鎮集群形成的規律，重視城鎮集群的引領作用。以往很多地方的城鎮化建設受功利主義影響，過多地追求在城市基礎設施外溢效益明顯的地方鋪攤子。表面上看，這是尊重市場規律，實際上，卻是忽略了城鎮發展自身的規律。城鎮發展不能脫離其所在區域的自然條件、人文歷史等因素。現在很多城市出現千城一面的情況，就是因為忽略了這一點。

長期以來，我國大城市的規模呈現爆發式增長的態勢，而中小城鎮發展則相對比較緩慢。據統計，最近10年內，北京人口增長41%，上海增長37.5%，天津增長29.3%。這些大城市人口規模的快速增長，幾乎都是由外來人口遷入造成。同一時間段內，全國城鎮人口的平均增長率只有5.8%。如此大的差別反映了我國城鎮化建設過程中的一種不協調。大城市的發展與小城市的發展是有機聯系的，彼此之間的協調非常重要。

在歷史上的大部分時間里，城鎮的發展雖然比較緩慢，但彼此之間是相互協調的。這種協調是通過長期的經濟互動、功能互補以及文化聯系而形成的，其中，并沒有太多的人為干預。而在現代社會里，情況往往恰恰相反，人為干預的影響可能大于城市之間在經濟、文化等方面自然聯系的影響。在此過程中，如果人為影響出了問題，城鎮化的發展質量就會下降。在無法避免人為影響的情況下，以科學的理論和規劃來引導這種人為影響非常重要。

為此，有必要制定科學合理的城鎮發展規劃。在這樣的規劃中，應該研究從實施區域發展和主體功能戰略的角度、從參與全球化進程和強化我國國際地位的角度、從落實城鄉統籌和區域發展戰略的角度，形成不同的城鎮群。可以考慮打破行政區劃的范圍，以行政群為單位，發揮大城市的輻射帶動作用、中等城市的骨干作用和小城市的配套作用。還可以在一個城鎮群內，研究如何對各個城鎮的的規模做出研究和安排，以便讓大中小城市協調發展。此外，還可以對城鎮的布局和選點做出研究和安排，對城鎮化發展的一些重大指標、原則標準提出要求，甚至對建造風格進行指導，防止一刀切。有了這樣的規劃，土地資源配置和其他資源的配置，以及人口的集聚，就會得到有效的引導。

優化空間布局

新型城鎮化建設以提高質量為核心，這就需要進一步優化國土空間結構。空間結構是指不同類型空間構成，及其在國土空間中的結構和反映。目前，各界對產業結構調整的討論已經很多，但對空間結構調整的認識還不充分。實際上，空間結構效率不高也是經濟結構不合理的反映。

目前，全國657座城市、1.71萬個縣級鎮都在分配給當地的建設用地上熱火朝天地搞建設。放眼望去，祖國大地上到處是房地產項目，到處是工業開發區、產業園區，到處都是城市新區、新城，但很多都功能不完善，缺少人氣。不僅如此，這種過度分散的空間結構帶來了新的占地壓力，因為到處都有工廠、住宅小區，到處都要建污水處理廠、垃圾處理廠，到處都要修軌道交通，建高速公路。在我國，人均平原面積只有800平方米。上述建設大多要在這些土地上完成。所以，在今后的新型城鎮化建設過程當中，應該主要在存量上做文章，而不是在增量上做文章。

實際上，現在已經被水泥覆蓋的土地，很大程度上可以滿足我國工業化和城鎮化的需要。今后需要花大力氣來擴大森林、濕地、湖泊面積。這些地方本來是用于農業生產的，后來的城鎮建設把森林、濕地、湖泊趕出了城市，現在又不得不再把它們請回來。這就是對以往空間格局主體錯位的彌補。現在，新型城鎮化被提上議事日程。由于對耕地的管理越來越嚴格，人們又把眼睛盯住了山地、林地、湖泊、海洋。對此，我們必須要高度警覺。新型城鎮化一定不能再一遍遍重復以往的錯誤，要按照十八大的要求，尊重自然，順應自然，保護自然。生態是一個有機系統。城鎮與山、水、林、田同在一個生態系統。破壞生態的城鎮化建設，就是破壞城鎮自身存在的基礎。

優化城鎮空間布局，應該適度減少工業用地，增加城市居住用地。我國城鎮空間結構不合理的一個重要表現，就是工業生產空間偏多，城市居住空間偏少。在我國，居住用地和工業用地的比例是1.5：1，有些城市更低，甚至工業用地比居住用地還要多。而在日本三大都市圈，居住用地是工業用地的6倍。法國大巴黎地區居住用地是工業用地是的5倍。未來我們工業化的主要任務不是量而是質，要做存量調整和產業升級。所以，工業占地不能再以過去那樣的速度擴張，而是要減下來。

控制開發強度

開發強度是一定空間中建設空間所占的比重。雖然建設空間包括城市、縣城、農村居民點、基礎設施占地等，但如果簡單來說，開發強度就是水泥板的面積占整個空間的比重。在新型城鎮化建設過程中，應進一步控制對國土的開發強度。

總體而言，我國國土的開發強度并不高。但由于我國60%的陸地國土空間是山地和高原，不太適宜人的生活。扣除這些地區后，我國總開發強度就超過了8%，和目前日本差不多。更重要的是，我國很多城市化地區人均GDP剛剛超過1萬美元，但開發強度已經大大超過一些人均GDP達到4萬至6萬美元的國家和地區。香港陸地面積為1104平方公里，目前開發強度只有23.7%。當地灌叢、草地、濕地占整個面積的66%，其中500平方公里以上的面積被劃為受保護區，包括郊野公園、特別地區和自然保護地帶等。

開發強度高，意味著農業和生態空間少，影響生態產品和農產品的生產。農產品可以從外地購買，但生態環境是買不來的。此外，開發強度過高還會帶來資源安全問題，特別是水資源。為什么在一些城市里雨水會變成洪水？這一方面是自然的原因，短期雨量過大。另一方面就是人為原因，在一定尺度的城市空間中生態空間大幅減少，雨水來了以后無法躲藏，只能在城市中橫沖直撞，所以我們稱之為洪水。而與此同時，很多城市還缺水，也是因為可以“裝水”的生態空間越來越少。

森林、湖泊、地下都是裝水的盆。我國湖泊消失的蓄水量正好是現在缺少的量。北京濕地在乾隆年間90%的面積都是濕地。到了2009年，北京的濕地面積只有總面積的3%。最近，北京準備在平原地區造林100萬畝，相當于建一個4000萬噸的水庫。如果幾個城市水少了，還可以調劑。但是現在全國有110個城市嚴重缺水 ，即便是財務成本許可，全國可能也沒有那么多水資源可供調用。很多人說，21世紀最緊缺的資源將是石油和水。如果說不控制開發強度，不從現在開始重視增強水的涵養能力，水的存儲能量，中國的未來可持續發展將面臨嚴重的威脅。最近，國內幾個地區的嚴重干旱已經充分說明這一點。

在推進新型城鎮化的過程中，各地一定要有自律精神，控制開發強度 ，留下必要的生存空間，凈化追求GDP產生的臟水和臟空氣。讓城市居民有生態空間，讓水資源和其他動植物有一個棲身之處，給自然更多的修復空間，給農業留下更多的良田，給子孫后代留下美好幸福的家園。