失地農民就業保障制度研究

譚雅穎

摘 要：近年來，隨著我國工業化、城鎮化、農業現代化進程的快速推進，一些農民失去土地進入城鎮社區，成為城鎮居民。然而，失地農民雖然在形式上順利轉為城鎮居民，但是在實際就業上則存在諸多困難。就目前來說，解決失地農民的就業保障制度已經成為一些政府部門工作的重點，也是難點。途徑如下：提高失地農民的職業素質與技能；完善失地農民的就業權益保護制度；鼓勵自主創業；完善失業保險和救助制度；消除制約就業的排斥因素。

關鍵詞：失地農民；就業保障；改革

中圖分類號：C91 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0079-02

一、失地農民就業問題現狀

“誰征地、誰安置”的就業安置模式一度實現了失地農民的就業，但是由于文化素質、職業素養、個人能力等方面的原因，多數失地農民逐漸處于離崗失業狀態。就目前來說，失地農民的就業率低、收入下降等問題已經成為一些政府部門工作的重點，也是難點。

整體而言，失地農民就業率普遍偏低。其中男性失地農民的待業、失業的情況比女性更嚴重，因為女性更容易在一些技術要求不高、工資待遇起薪低的服務行業選擇就業。根據2005年中國就業報告的數據顯示：無論是東部沿海經濟發達地區，還是中西部經濟欠發達的地區，失地農民失業率均高達50%以上。相對而言，經濟較為發達的沿海地區，失地農民的就業機會相對多一些，就業率也相對較高。但也有例外情況，即當失地農民能夠通過其他渠道獲得雖然不高但穩定的經濟收入時，譬如通過分紅、股份合作、政府救濟等，則會影響失地農民對于就業崗位的選擇心態，部分失地農民由于就業期望過高而選擇待業，從而造成某些經濟發達地區的就業率反而更低的情形。

失去土地導致農民的收入渠道改變，收入普遍下降。一直以來，農民家庭收入的主要來源是經營土地所獲取的收益，擁有耕地的使用權是農民能夠獲取穩定收益來源的基本保障。盡管改革開放由務工所帶來的經濟收入在許多農民的家庭中逐漸增加，土地的經濟收益功能有所弱化。但是，從農民失去土地后的收入來看，雖然在征地過程中獲得了一次性的經濟補償，較之以前其收入階段性有所增加。但從長遠收益來看，失去了土地意味著農民家庭喪失了主要經濟來源和基本保障，從而導致失地農民與城市居民收入差距逐漸拉大，呈現出明顯的下降趨勢。

二、失地農民就業問題的制度成因分析

城鄉分離的“二元制”社會結構是造成失地農民就業難的根本原因。首先，由于征地制度是城鄉分離的二元制度的衍生產物，因而地方政府在制定征地補償制度時沒有完全考慮到土地對農民的綜合功能與經濟價值，不僅給失地農民帶來就業方面的壓力，也給政府城鎮化的后續工作和就業保障的資金運行帶來極大的困難。其次，從后續的制度供給上看，失地農民沒有獲得足夠的融入城市的制度支援，城鎮居民的醫療保險制度、住房公積金制度和養老保險制度往往難以覆蓋失地農民。尤其重要的是，最為關鍵的就業促進與保障制度亦未能有效地向失地農民覆蓋，相關的就業保障法律制度的構建明顯滯后。

失地農民就業遭受制度排斥，缺乏有效的保障。由于城鄉二元制的排斥性長期存在，使得失地農民在生活條件、就業、醫療等諸多方面處于了弱勢境地，完全被排斥在城市社會保障體制之外。在就業保障方面，一是就業的促進與服務機制缺失，失地農民通往城市的就業崗位缺乏有序的引導；二是就業權益缺乏保護，很多正當權益在就業中得不到保障，常常處于弱勢地位，遭受不公平的對待；三是失業保障缺位，眾多的失地農民并沒有被納入失業保險體系中。

失地農民就業遭受經濟排斥。經濟層面的社會排斥是指失地農民與城市居民在獲取勞動生活資料過程中所遭受的不公正待遇。首先，長期實施的二元戶籍制度將城市勞動力市場人為的分割為正式市場和非正式市場，導致嚴重的就業歧視，失地農民被排斥在他們所生活的城市之外。其次，正是由于勞動力市場的高度分割，導致用人單位嚴重的侵害失地農民應該享有的基本權利，例如勞動報酬權、休息休假權、社會保險和社會享受權等，屢屢出現同工不同酬等侵權違法現象。

三、改革和完善失地農民就業保障制度的措施和途徑

城市化應當實現規模經濟，有利于農民富裕，而不是造成大批農民失地失業；城市化應當拉動經濟增長，有利于縮小城鄉差距，而不是擴大社會不公。理論上，城市化是通過城市的集聚效應來吸引外來人口流入，從而在經濟學角度上形成規模經濟，從人口學的角度上提高城市化率。但是，由于我國城市化屬于政府主導型，因而在制度設計上應當采取政府主導，綜合考慮前期征地補償制度的改進、就業服務、就業保護和就業保險制度建設等多個方面推進當前的失地農民就業制度改革。

提高失地農民的職業素質與技能。農民從最初的教育資源享有上就處于弱勢，因而文化素質不高、學習能力較弱。因此，要有針對性、有計劃、有步驟的制定和開展適合失地農民特點的職業培訓計劃。在培訓內容上，要緊貼當地企業的用工實際，重點從實用勞動技能入手，實現多工種培訓，增加失地農民的就業競爭力。在培訓方式和渠道上，要勇于改變目前政府為主體的培訓體系，積極鼓勵企業和民辦教育參與培訓，同時充分發揮大專院校、職業教育、技工學校和各職能部門的培訓能力，實現多渠道、多形式的農村勞動力就業培訓。在培訓年齡和時間上，要多層次兼顧不同年齡人群，盡量不要影響失地農民的正常生活工作，最大限度的方便農民培訓。在培訓的同時，還要重視失地農民在身份上發生轉變過程中進行一定的心理輔導，幫助他們實現順利過度。

完善失地農民就業的權益保護制度。具體來說，主要包括三個方面的內容。一是要打破城鄉二元勞動力市場的分割，確立城鄉勞動者勞動權平等；二是應明確用工單位責任，提高用工單位與失地農民的勞動合同履行率；三是要落實失地農民的職業安全權益，督促用工單位嚴格執行工傷保險、醫療保險和最低工資保護等基本法律法規。

增加適合失地農民的就業崗位，鼓勵自主創業。大城市周邊的小城鎮往往是大量失地農民聚集的地方，大力發展一些勞動密集型產業，既可以促進城鎮經濟發展，又可以起到吸納失地農民的作用。在城市企業方面，政府應當建立相應制度，對于吸納較多失地農民就業的勞動密集型企業給予稅收優惠和專項補貼制度，并給予相應的政策扶持。在鼓勵失地農民自主創業方面，政府部門應該轉變工作職能、增強服務意識、加強宣傳引導、加大資金支持力度、積極搭建和完善失地農民創業平臺，鼓勵和引導失地農民在發展“新農村”的大好契機下，不斷擴大生產規模，勇于技術革新，完善經營管理，提高經濟效益，從而實現“造血”功能，為更多的失地農民提供就業機會。

逐漸完善失地農民的失業保險和救助制度。由于我國的失地農民并未被制度化的納入到目前我國的失業保險和救助制度體系中。因此，在未來制度建設和完善工作中，如何將失地農民納入這一體系中是未來失業保險和救助體系建設的一個亟待解決和加強的重點問題。目前，一是加大失業保險改革、實現城鄉統籌，改變當前一方是大量的失業保險基金累積，另一方卻是農民工無法享受失業保險待遇的非對稱現狀，逐步實現農民工與城市職工同等繳費同等待遇。二是擴大基金來源，在增強專項基金的保障功能上，可以采取“政府出一點、集體補一點、個人交一點”為主的方式予以籌集。三是建立健全農民社會保障專項基金的監督和管理機制，確保被征地農民的基本生活保障基金安全運營和實現保值增值。

頂層設計，從制度上消除制約失地農民就業的各種排斥因素。制度性的社會排斥不僅會損害失地農民權益，同時也會損害社會公正，最終危及整個社會的穩定、和諧。從根本上說，要從制度上消除制約失地農民的就業排斥因素就是要克服集體排他的傾向，給予失地農民平等參與社會競爭的機會，形成分散的身份群體，緩解社會矛盾。簡化農村勞動力在城市務工的各項手續、改善就業環境、放寬失地農民的信貸條件，降低門檻，扶持農民發展經營，并在一定年限內享有與城鎮失業人員同等的稅費優惠待遇等途徑，最終實現整個社會的和諧和公正。

總而言之，只有從征地補償制度的改進、促進就業服務、增加就業崗位、完善就業保護和保險制度等多個方面推進當前的失地農民就業制度改革，形成長效的就業保障制度，才能有效化解當前的失地農民就業壓力。

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（責任編輯：許廣東）