我國環境非政府組織發展的困境與超越

王全權

摘 要：我國環境非政府組織是在環境問題日益突出的背景下產生并發展的。我國環境非政府組織有非政府性、公益性、以環境保護為主旨的特點。但在發展過程中面臨著社會各界對環境非政府組織的地位與作用認識不到位、中國環境非政府組織功能發揮不充分、組織自身在利益的博弈中職業道德缺失等問題。必須改善我國環境非政府組織生存的法制環境，建立完善的社會監督體系，提高公眾環境保護意識、培育志愿精神，提升環境非政府組織自身的實力，才能促進我國環境非政府組織健康發展。

關鍵詞：環境非政府組織；困境；對策

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0085-02

“非政府組織”是英文Non-Governmental Organizations的意譯，縮寫為NGO。最早出現在第二次世界大戰期間，用來指稱那些在戰爭期間不為任何一方政府服務的戰地救助或慈善組織，戰后隨著聯合國的重建，非政府組織被作為能夠超越國家利益的中立性社會組織的代表引入聯合國機制。1952年，聯合國經社理事會在其決議中，將非政府組織定義為：“凡不是根據政府間協議建立的國際組織均可被看作非政府組織。”[1]后來泛指那些獨立于政府體系以外的非營利的社會組織。盡管各國對非政府組織有不同的稱呼，但美國學者萊斯特·薩拉蒙非政府組織的六大特征被廣泛接受，即正規性、獨立性、非營利性、自治性、志愿性、公益性。我國官方早期稱呼其為“民間組織”，近年逐漸與國際通行稱呼相一致。

一、我國環境非政府組織的形成

非政府組織是社會發展的必然產物，它是政府或市場在資源配置出現失靈時的產物。古典經濟學家亞當·斯密提出通過市場供求關系與價格機制來實現資源的優化，但會導致壟斷、社會分配不公等市場失靈現象，凱恩斯主義建立了國家干預理論，但國家強制干預也會導致效率低下、權力異化等政府失靈。而傳統的經濟增長方式，又造成了資源耗竭、糧食短缺、生態環境破壞、社會貧富懸殊等嚴重后果。20世紀80年代以后，全球經濟與社會發展進入瓶頸時期，非政府組織作為一種新生的政治力量應運而生。1948年，全球獲得在聯合國咨詢地位的非政府組織只有40個，2007年則上升到三千多個。非政府組織已經成為當代國際事務中的生力軍，發揮著不可替代的作用。

在我國，現代意義上的非政府組織產生于清末民初，經過長期曲折的發展，到改革開放后才加快發展。隨著改革開放的深入，我國從政府權力過于集中到建設“小政府，大社會”的轉變，政治生活環境的寬松化與公民日常生活中價值選擇的多元化，非政府組織也迅速崛起，在政治參與、行業管理、社會治理發揮著日益重要的作用。截至2008年3月，我國擁有各類社團21萬個，民辦非企業單位17.4萬個，基金會1341個。

我國環境非政府組織是在非政府組織的發展壯大中產生的。在我國環境保護問題上，也存在著政府失靈和市場失靈的現象。我國20世紀50年代前，環境問題還不十分突出，也沒有成文的環境保護法規。從20世紀50年代后期開始，在人民公社大煉鋼鐵運動、“以糧為綱”的政策指導下，毀林煉鋼、開山種地、圍湖造田，使我國的生態環境迅速惡化，爆發了幾次較大的環境污染事件，如“北京官廳水庫水污染事件”，黃河沿岸八省區工業區對黃河的污染等。1973年8月，中央政府召開第一次全國環境會議，形成了“誰污染誰治理”的原則。

隨著改革開放的深入，加工業與制造業的大力發展，鄉鎮企業、私營和外資企業數量激增，造成環境污染的主體從國企迅速擴展到眾多性質的企業，環境問題更為嚴峻。在此情況下，國家于1993年頒布了《中華人民共和國環境影響評估法》，要求各工程項目開建以前必須提交環評報告，實行工程建設環境評估一票否決制。但實際上，許多工程項目的環境評估流于形式。一些地方政府或某些利益團體，為實現經濟增長或團體私利，提供的環境評估報告缺乏真實性，實則走過場。當地方政府與企業成為破壞環境的主體時，為維護公眾利益而成立的第三方組織才能成為環境保護的中堅力量，我國的環境非政府組織也就在這一背景下形成。

環境非政府組織的興起是各種因素相互作用的結果。“環境非政府組織作為一個新機構領域的興起是對政治領域狀況以及大眾媒介、互聯網和國際非政府組織等領域的機會所做出的一種回應”[2]。

二、中國環境非政府組織發展的困境

環境非政府組織盡管發展較晚，但迅速成為非政府組織發展的排頭兵。20世紀70年代始，我國政府主導成立了一些國家級的環境非政府組織，如中國環境科學協會以及中國野生動物保護協會、中國可持續發展研究會、中華環保基金會等，但真正意義上的自下而上的非政府組織是1994年梁從誡在北京創立的“自然之友”。1995年在北京召開的第四屆世界婦女大會上，舉辦了非政府組織國際論壇。從此，非政府組織在中國引起了廣泛的關注，環境非政府組織也開啟了迅速發展的時代。

進入21世紀，我國環境非政府組織得到迅速發展，據中華環保聯合會《2008中國環保民間組織發展狀況報告》，截至2008年10月，中國共有各類環保民間組織3 500多家，其中，政府部門發起成立的環保民間組織1 309家，民間自發組成的環保民間組織508家，學生環保社團及其聯合體共1 382家，國際環保民間組織駐大陸機構90家，港澳臺民間組織約250家[3]。環保民間組織主要分布在東部經濟較發達地區與湖南、湖北、四川、云南等生態資源豐富省份，環境非政府組織類型眾多，主要有國際駐華機構、官辦組織、社會環保組織、草根組織、高校環保社團等。我國環境非政府組織的特點有：非政府性，即不具有任何行政權力；公益性，即不是以盈利為目的，專門從事社會公益事業；以環境保護為主旨。

但是，同許多新生事物一樣，我國環境非政府組織在發展過程中，也遭遇著發展中的困境。

1.社會各界對環境非政府組織的地位與作用認識不到位。目前，社會各界對環境非政府組織的認同度不是很高，許多公眾對民間環保組織的存在與活動不關心、不了解，一些民眾缺乏對自己身邊環境事件的關注，而有的政府部門對環保組織發起的一些活動不支持甚至反感、阻撓，認為是與政府對著干、影響當地的經濟發展、影響政府的政績。

環境非政府組織是社會現實的產物，又需要通過社會渠道獲得生存與發展資源。環境非政府組織開展活動，必須得到社會的認同，引起廣大社會公眾的強烈共鳴、形成廣泛的社會互動，才能使活動形成強大的影響力，從而給破壞生態環境的行為主體造成壓力，阻止其破壞行為的繼續。因此，獲得社會的認同與合作是環境非政府組織能否健康發展的決定性因素。

2.中國環境非政府組織功能發揮不充分。原因在于環境非政府組織從業人員的自身素質及我國目前的體制。無論是哪一類環保組織成員，有兩個特點是一樣的。一是他們對環保的熱情，二是他們應具備從事這項公益事業的無私奉獻精神。

但是，從事環境保護事業僅有熱情與奉獻精神遠遠不夠，必須掌握環保方面的科學技術知識，熟悉中國環保的法律法規政策，能把握中國環境狀況的過去、現在和未來。所以，提高中國環境非政府組織從業人員的基本素質是一項很重要的任務，它關系到我國環境非政府組織的健康發展與作用的發揮。

同時，在我國當前，非政府組織能發揮的作用還十分有限。資金和人員嚴重缺乏，是非政府組織生存的一個困境，環境非政府組織也不例外。資金的短缺及籌措困難，導致組織活動困難，又形成一個惡性循環，造成我國環境非政府組織工作人員的權利得不到保障。同時一些環境非政府組織從其誕生，就有依賴于政府的傾向，或由政府機構推進成立，或由與政府關系密切的人員創建，甚至有的環保組織負責人或創始人，曾經就是政府工作人員。這使得這些組織不僅在經費來源主要依靠政府撥款和補貼資金，甚至在組織功能、活動管理等方面，在很大程度上依賴于政府，具有強烈的“二政府”色彩。環境非政府組織在經濟上不能獨立，在工作上不能充分發揮“第三方”的職能，會導致中國環境非政府組織發展上的困境。

3.利益的博弈中的職業道德缺失。非政府組織是公共政治生活之外的制度安排，當今社會任何一個國家都存在大量非政府組織。但是只有給予其更大的自主權，非政府組織才能有良好的發展。社會公共領域的社會分化和不同群體之間的利益沖突，為非政府組織的存在提供了現實的基礎，環境非政府組織亦是如此。但是，政府、公眾作為利益不同的多方，在環境問題利益訴求上往往有很大的差異。政府注重的是經濟指標（政績）及環境責任與目標的實現，當兩者矛盾或沖突時，其往往重當前指標而忽視環境責任，而公眾在環境面前也可以分為環境受益者與環境受害者，當前環境受益者與預期環境受害者等。在環境利益面前，這幾方力量進行較量與博弈，環境非政府組織處于各種環境利益與環境事件爭執的漩渦中，由于自身的利益與素質，往往難于正確或公正處理各種涉及環境利益的糾紛，而偏離職業道德的軌道，造成道德迷失。有的人員甚至淪為一些組織或利益的工具，成為損害社會公眾合法環境權益的禍首。因此，如何在不損害公眾環境利益的同時，在各社會主體環境利益之間進行協調，維護社會的環境正義，是環境非政府組織面臨的重要倫理問題。

三、我國環境非政府組織健康發展的對策

要促使我國環境非政府組織健康發展，必須解決其存在的現實問題，為此要從以下幾方面入手。

第一，提高公眾環境保護意識，培育志愿精神。僅有政府和環境非政府組織的力量不可能從根本上解決問題。環境非政府組織參與環境保護是公眾參與環境保護的一種途徑，也是公眾參與的一種載體，環境非政府組織的努力歸根結底是要動員社會的力量來參與環境保護這一公共事務。因此，對公眾進行意識上的引導對于解決環境問題有著重要的意義。必須培育與強化公民意識，特別是公民參與政策制定的意識，從而改變社會成員的素質和行為習慣，造就適應現代市場經濟和民主政治的社會個體。要培育志愿精神。志愿者隊伍的培養是促進環境非政府組織發展的重要環節。志愿行為是行為者自愿貢獻自己的時間、精力等參與公益活動的行為，它使個人生活在公共利益的實現中提升了意義和價值。因此政府要向民眾宣傳志愿精神，完善志愿者保障體系，引導公民積極參與志愿活動。

第二，改善我國環境非政府組織生存的法制環境。依據法律制度獲得環境非政府組織的合法身份，并依法開展活動、維護自身的權利，是我國環境非政府組織生存的前提與保障。我國現階段對民間組織過于苛刻的準入制度限制了民間組織的發展空間，這種現狀不符合民主政治的發展方向和發展要求。必須完善現行的法律法規，建立相對寬松的準入制度。改革對環境非政府組織發展有阻力的法規和制度，對法律沒有做出明確規定而環境非政府組織應該享有的權利，要制訂新的法律法規予以保障。政府對民間組織的管理也要依照法律而不是行政命令，這樣才能創造公平公正的政治環境，既對非政府組織實施有效的管理，又能促進這些組織的良性發展。

第三，建立完善的社會監督體系。只有建立社會監督體系才能既有利于非政府組織自身的健康發展又能贏得公眾的信任和認同。政府登記管理機關、業務主管部門和財務審計部門是中國非政府組織的外部監督機構，但目前監督的手段比較單一，基本只限于年度檢查。且政府的精力有限，無法實施有效的監督。要建立相對完善的監督體系只能借助社會力量。社會監督主要包括第三方評估、傳媒輿論監督和利益相關人及公眾。第三方評估有利于環境非政府組織的公益性，保證組織的活力與創新性，提高公信度和效率；輿論監督對增進社會團體的透明度具有獨特的作用。由于媒體的覆蓋范圍廣、影響面大，因而對環境非政府組織具有很強的威懾作用；利益相關人及公眾的參與可以提高監督的透明與公平。當然這幾種力量組成的社會監督體系要通過法律形式確定下來，同時要有配套的體制才能得到實施，達到監督的效果。

第四，提升環境非政府組織自身的實力。提升環境非政府組織自身的實力，是其獲得社會支持和社會資源的決定性因素。環境非政府組織要完善內部管理機制，樹立使命意識，建設健全民主決策機制，提高決策的民主化和科學化水平。加強財務管理，實行財務公開，贏得社會的信任。要吸引相關的專業人才加盟，提高組織的專業能力。組織成員對環境科學知識掌握得越豐富、專業技術方面掌握得越多，越有利于環保事業的開展。

總之，我國環境非政府組織發展的歷史較短，與發達國家相比，無論從規模還是發揮的作用都比較小，還存在政府部門對環境非政府組織的認為不到位、公眾參與度不高、組織自身管理水平較低等問題。要發展與完善我國環境非政府組織，全面調動社會各方面的力量，積極解決中國日益嚴重的環境問題，必須盡快完善相應的法律法規，加大宣傳力度、培育志愿精神，同時，加強非政府組織內部管理，創造良好的內外部發展環境，促進環境非政府組織的健康發展，以實現經濟、社會、環境的協調發展。

參考文獻：

[1]王杰，張海濱，張志洲.全球治理中的國際非政府組織[M].北京：北京大學出版社，2004.

[2]GuobinYang.Environmental NGOs and Institutional Dynam-

ics in China[J]. China Quarterly，2005，（3）：47.

[3]中華環保聯合會.2008中國環保民間組織發展狀況報告[J].中國環境管理，2010，（4）.