人民代表大會制度的一些基本理論問題

在人大面臨換屆時，中國民主法制出版社副總編輯劉海濤同志同我商量，擬請我主持編寫一部《地方人大常委會主任工作全書》，主要供新到人大工作的同志、特別是領導同志參考。我覺得，出版這本書很有必要，很有意義。

編好此書我提出須強調幾點：一是所收內容要大家認可，有爭議、不確定、很敏感的內容不收或慎收；二是力求涉及人大工作的理論和實踐諸方面，就是說內容比較完備，可讀性較強；三是盡量具有實用價值和長期保存價值；四是方便查檢和使用，切忌繁瑣。此書應力求成為一部知識性、資料性、實用性三位一體的大型工具書。

同時，我提出了本書應涵蓋的主要內容和框架。

我特別強調本書要比較全面、準確地介紹人民代表大會制度的基本知識。比如說，什么是人民代表大會制度，現在許多工具書，乃至一些知識讀物和網站，對什么是人民代表大會制度的介紹，各不相同，莫衷一是。多數只是引用幾段憲法規定來說明這一根本政治制度的主要內容，很少涉及人民代表大會制度的定義和內涵?；貞浬蟼€世紀80年代初，劉政（全國人大常委會原副秘書長）同志和我一起調入全國人大常委會辦公廳之前，因長期在黨政機關工作，對什么是人大制度也知之甚少。后來，根據工作需要，我們認真學習馬克思主義關于國家學說的理論，特別是鄧小平同志的民主法制思想，同時經常到下面調查研究，虛心向地方人大學習，汲取營養，逐步對人民代表大會制度有所了解和認識。比如，關于人民代表大會制度的內涵問題，開始我們也不清楚。當時有一種觀點認為，人大制度就是專指人大及其常委會。我們經過學習、探討，認為這樣理解過于狹窄。劉政曾寫了《關于人民代表大會制度研究中需要進一步探索的幾個概念和提法問題》，先是刊登在全國人大常委會研究室內刊《研究室材料》上，后載于《中國法學》1991年第3期。文中指出，人民代表大會制度是我們國家的政權制度，不僅包括國家權力機關特別是最高國家權力機關的組織、職能和運作的原則和機制，同時也包括國家權力機關同國家行政機關、審判機關、檢察機關關系的原則和機制。其基本內容應當是我國憲法第三章國家機構的基本原則和制度。其后我也在一些文章中，進一步把人民代表大會制度概括為四項制度：主權屬民制度，民主集中制度，國家選舉制度，人大工作制度。同時指出這四項制度既不是對等的，更不是孤立的，而是以主權屬民制度為核心內容，以國家選舉制度為前提和基礎，以民主集中制度為根本組織原則和機制，以人大工作制度為實際運作形式的相互結合的統一體。20多年來，我們在研究民主法制和人大工作方面取得了一些收獲和成果，有的集結成書。我初步統計了一下，先后由劉政和我合著或主持研究室同志集體編著的有關人大制度和人大工作的著作有數十種。其中，我們對人民代表大會制度的一些基本理論問題進行研究并形成共識。下面，我選擇八個問題作一介紹、討論，供大家參考、教正。

一、關于人民代表大會制度的內涵

人民代表大會制度的內涵，用一句話說，是指由人民選舉并委托國家機關行使國家權力的政權組織形式，是國家政治體制。具體說是指國家權力機關特別是最高國家權力機關的組織、職能和運作的原則和機制，同時也包括國家權力機關同國家行政機關、審判機關、檢察機關相互關系的原則和機制。人民代表大會制度可以概括為四項具體制度：第一，權力屬民制度。這就是憲法規定的“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。這是人民代表大會制度的根本原則和核心內容。第二，代表選舉制度。它是人民選舉國家權力機關組成人員的原則、方法、組織和程序的總和，是人民實現憲法規定的選舉權、被選舉權的制度保障。這是組成人民代表大會的前提和基礎。第三，民主集中制度。它是人民代表大會制度的根本組織原則和運作機制。從組織原則看，它包括三個“關系”：一是人大和人民的關系，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。二是“一府兩院”和人大的關系，即國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。三是中央國家機關和地方國家機關的關系，即中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。從運作機制看，實行民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，集體行使職權、集體決定問題的原則。第四，人大工作制度。包括人大及其常委會依法履行職能的立法制度、監督制度、代表制度、會議制度、表決制度等。以上四項具體制度互相貫通、結合，就構成了我國人民代表大會制度的基本內容。

二、關于人民代表大會制度的特點和優勢

人民代表大會制度是適合我國國情的根本政治制度，其特點和優勢有：第一，人民代表大會制度最能體現真正的廣泛的民主，最便于人民實現行使管理國家的權力。我國是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。國家的這一根本性質決定了國家的一切權力屬于人民。人民管理國家的主要組織形式就是全國人大和地方各級人大。人大代表由人民選舉產生，具有廣泛的群眾基礎，包括了各階層、各地區、各民族、各方面的人士。代表的產生和構成，反映了我們國家的性質，保障了國家權力最終掌握在人民手中。第二，人民代表大會制度能夠形成合理的權力配置。我國實行人民代表大會制度，由人民代表大會統一行使國家權力，同時在這個前提下，對于國家的行政權、審判權、檢察權，也都有明確的劃分，使國家權力機關和國家行政機關、審判機關、檢察機關能夠在各自的職權范圍內協調一致地進行工作。真正實行人民代表大會制度，實現國家機關權力的這種合理配置，既可以避免過去曾經存在過的權力過分集中現象，又可以使各項工作有效地進行。第三，人民代表大會制度充分體現了民主集中制原則，能夠及時決策，兼取民主和效率兩者之所長。能否民主、效率兼收，一直是人類社會長期爭取而又難以達到的目標。我國人大運作的特點是集體討論決定問題。有關國家的重大事項，由國家權力機關充分審議，按照法定程序，集體作出決定；而在具體執行上則實行嚴格的責任制，以利于提高工作效率。這種體制，既確保人民代表大會享有高度權力，集中力量辦大事，避免牽扯，又能使各級執行機關有效地處理國家權力機關委托的事務，提高工作效率。第四，實行人民代表大會制度，符合中華民族的歷史傳統，有利于民族大團結和整個國家的改革、發展和穩定。國家形態的民主集中制度，還包括中央和地方的國家機構職權劃分的原則，包括在少數民族地區實行自治制度的內容。第五，實行人民代表大會制度，有利于加強和完善黨的領導，特別是實現黨對國家事務的領導。黨通過實行人民代表大會制度，經過國家權力機關按照法定程序制定法律或作出決定，才能把自己的主張變成國家意志，變為全體人民的共同行為規范和自覺行動。人民代表大會制度是實現黨的領導的最好的政權組織形式，也是黨領導國家事務的一大特色和優勢。

三、關于建設社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度

鄧小平同志總結歷史的經驗教訓，得出結論：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化”，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！弊鳛閲倚螒B的民主，從制度層面去理解應當以法制為依托。民主和法制不是兩件事物而是一物兩面，是互為表里的辯證的統一體。民主是法制的靈魂，法制是民主的載體。沒有民主的法制，不可能是社會主義法制，只能是專制；而離開法制講民主，不是極端民主化就是失去靈魂、只?？諝さ摹盀跬邪睢?。給中國人民帶來空前浩劫的“文化大革命”，就是“和尚打傘，無法無天”的所謂“大民主”。教訓在哪里？彭真同志說：“政策不對是一個方面，最根本的還是一個制度問題，黨內也好，國家也好，民主集中制，特別是民主、法制被破壞了?！彼?，鄧小平同志強調必須從制度上解決問題，即解決民主制度化、法律化的問題。以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出要樹立以人為本、全面、協調、可持續的科學發展觀，強調物質文明、政治文明、精神文明、生態文明四個文明協調發展，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體結合進行。胡錦濤同志在紀念黨的九十華誕的重要講話中系統闡述了中國特色社會主義道路、理論體系和制度三者的關系，理論是向導，道路是方向，制度是根基。制度包括基本政治制度、基本經濟制度、基本文化制度及其各項具體制度。我國改革開放30多年來，物質文明打下一個堅實的物質基礎，精神文明提供一個正確的精神導向，生態文明開始成為治國安民新理念，必然要求政治文明提供一個相應的民主制度保障。民主是黨的生命，是共和國的生命，是社會主義的生命。在我國民主制度中，第一位的最重要的是人民代表大會制度。實踐已經證明，人民代表大會制度同我國人民、同共和國的命運息息相關。能不能堅持和完善人民代表大會制度，真正發揮它的偉大功效，直接關系到黨和國家的決策是否正確，國家的政治生活是否正常，經濟和社會事業能否健康發展，國家能否長治久安。

四、關于堅持和完善人民代表大會制度要正確處理民主內容和形式的關系，既堅持根本制度，又重視完善和豐富具體制度

民主是內容和形式的統一。就內容而言民主具有鮮明的階級性。但民主的形式比如多數原則、講究程序、制約權力等卻具有普適性。在共和國歷史上有相當長的時期，我們曾經強調民主的內容和實質，對民主的形式和程序重視不夠。民主程序是民主的具體化、動態化，是民主實質得以實現的保證。不重視具體制度和程序建設，顯然影響人民代表大會制度優越性的體現和發揮。

改革開放以來，忽視民主程序建設的狀況有了很大改變，民主制度化、程序化建設取得顯著成績。但是應當看到，我們在具體制度和程序建設方面還面臨艱巨、繁重的任務。必須承認，我國社會主義民主和法制建設與擴大人民民主、促進經濟社會發展的要求還不完全適應，社會主義民主政治的具體制度方面還存在不完善的地方，在保障人民民主權利、發揮人民創造精神方面還存在不足，需要進一步“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”。這就告訴我們：在社會主義民主政治建設中，必須正確處理民主內容和民主形式的關系，實體民主和程序民主的關系，在堅持和完善人民代表大會制度中更加重視具體制度和程序建設。

要正確處理堅持和完善的辯證關系：堅持是前提和基礎；完善是發展和創新，是為了更好地堅持。毫無疑問，我們必須堅持人民代表大會制度的根本原則。那就是作為人民代表大會制度核心內容的一切權力屬于人民的制度和作為人民代表大會制度根本組織原則、運作原則的民主集中制度，也包括國家選舉制度、人大工作制度中符合人民根本利益和現階段實際需要的原則與機制。而對于一些具體制度如代表選舉制度、立法制度、監督制度、會議制度等等，則可在總結實踐經驗的基礎上不斷創新、發展和完善。

五、關于人大及其常委會的本職工作和根本任務是民主法制建設

人大的根本任務或者說本職工作到底是什么？過去曾經有過爭議。我們認為，人大工作牽涉國家事務的方方面面，它和經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設都有關系，但根據憲法和法律規定，它的本職工作和根本任務卻是政治建設中的民主法制建設。各個國家機關有不同分工和職責，人大及其常委會不是行政機關和司法機關，不能直接管理行政和司法工作，它作為國家權力機關，主要行使立法、監督等憲法和法律賦予的各項職能，是國家整個政權體系的基礎，是實行人民代表大會制度的直接承擔者。多年來，全國人大和地方各級人大不斷加強立法工作，改進監督工作，討論決定國家和地方的重大事項，依法任免國家工作人員，在國家政治生活中發揮了巨大作用。人大用自己的實際功效證明，人大不是“橡皮圖章”，而是依法治國的第一線。中國共產黨在領導社會主義事業中，必須堅持以經濟建設為中心，其他各項工作都服從和服務于這個中心。而人大正是通過民主法制建設來為經濟建設服務的，應當在黨的領導下，以中國特色社會主義理論體系為指導，以社會主義民主法制建設為根本任務，按照憲法和法律賦予的職責，認真行使立法權、決定權、任免權、監督權等各項職權，為保護好、發展好、實現好人民的權利服務，為國家改革、發展、穩定的大局服務，為深化改革開放、推動科學發展、促進社會和諧服務。

六、關于中國特色社會主義法律體系

1998年9月，九屆全國人大常委會主要領導同志曾提出，要搞清楚什么是社會主義法律體系。根據這一要求，全國人大組織專門班子，集中一段時間對中國特色社會主義法律體系問題進行專題研究，寫出一萬三千字的專題報告和數萬字的有關附件。報告認為，中國特色社會主義法律體系，是適應我國社會主義初級階段的基本國情，與社會主義根本任務相一致，以憲法為統帥和根本依據，由部門齊全、結構嚴整、內部協調、體例科學的法律及其配套法規所組成。關于法律分類，經過研究借鑒國外法律體系構成，同法律專家學者進行探討，還請教了多年從事和領導我國法制工作的一位老領導，最后確定為七個部門，即（1）憲法和相關法，（2）民商法，（3）行政法，（4）經濟法，（5）社會法，（6）刑法，（7）訴訟與非訴訟程序法。這個報告曾作為法制講座稿向全國人大常委會組成人員和機關干部匯報。

現在，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統一。一個立足中國國情和實際、適應改革開放與社會主義現代化建設需要的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成。

現在討論這一法律體系的文章很多。其中一個問題是形成法律體系的階段性問題。我在接受《京華周刊》記者采訪時指出，改革開放以來，我國法制建設步入快車道，立法也進入一個新的時期，和“文革”之前不能類比。中國特色社會主義法律體系的創立和形成，當然可以追溯到新中國的建立，特別是1954年憲法的制定，但主要是改革開放30多年來的事情。這實際上是一個立法工作同改革開放進程相適應的過程，我認為大體可劃分為三個階段：第一階段，從改革開放初期到上世紀90年代初期，全國人大及其常委會起草和制定了百余部法律，為形成以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系奠定了基石。其中具有里程碑意義的是1982年憲法的制定。第二個階段，根據1992年黨的十四大提出建設社會主義市場經濟的要求，全國人大及其常委會著重加強了市場經濟立法工作。在規范市場主體、維護市場秩序、改善宏觀調控、建立健全社會保障制度方面都出臺了一批重要法律。第三個階段，按照黨的十五大提出的到2010年形成中國特色社會主義法律體系的要求，全國人大及其常委會不斷加快立法步伐，提高立法質量，除修改憲法和許多基本法律，還制定了一系列重要法律，我國立法工作取得了舉世矚目的巨大成就。

如何評價這個體系？我想什么事情都不能絕對化。這個體系不能說已經十全十美了，今后不必再發展了。因為隨著實踐的發展，必然會有新的要求，這個體系還需要進一步完善。比如，已有的法律需要修改，配套法規急需制定，還有的重要法律尚未出臺等。建設中國特色社會主義是一項長期的歷史任務，完善中國特色社會主義法律體系也是一項長期的歷史任務，必須隨著中國特色社會主義實踐的發展而發展。

七、關于人大監督的實質是以權力制約權力

人民代表大會及其常務委員會的監督權，是憲法和法律賦予國家權力機關的重要職權；人大監督制度，是作為國家根本政治制度的人民代表大會制度的重要組成部分。人大監督同其他方面的監督相比較，是位于最高層次、具有最高法律效力的監督。前面說過，人大監督是國家權力機關按照憲法和法律賦予的職權，對國家行政、審判、檢察等國家機關的權力進行制約和規范，以保證國家機器按照人民的意志和需要運轉。人大的權力來自人民，因此人大監督的實質是以代表人民意志的國家權力機關的權力制約國家行政、審判、檢察等國家機關的權力。

毛澤東同志于中國民主革命前夕在關于“社會歷史周期率”的著名“窯洞對”中斷言：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”馬克思主義關于人民監督的思想，顯然汲取和繼承了人類一切有益探索的成果，包括西方理論家、思想家提出的“以權力制約權力”學說的合理因素。過去，我們對社會主義國家也需要建立、健全監督制約機制，認識不足，重視不夠，吃了很大苦頭。實踐證明，加強人民監督——現階段這種監督主要是通過國家權力機關的監督來進行的，對于完善國家的政治體制，保證國家機器的正常運轉，乃至跳出歷史興衰存亡的周期率，具有多么重大的作用。尤其是在當前加快轉變經濟發展方式、完善社會主義市場經濟體制，大力發展市場經濟的新形勢下，抑制腐敗現象更需要高舉人大監督這把利劍?，F實生活中存在著權力“尋租”性腐敗，這是侵害社會公平和正義的毒瘤。要通過人大監督，除督促政府為市場主體創造公平競爭的環境以外，還要督促司法機關依法嚴肅查辦領導干部濫用權力、謀取私利方面的案件，重點查處利用人事權、司法權、行政審批權、行政執法權謀取非法利益的案件，防范和禁止某些商品交換原則進入國家政治生活與國家機關的政務活動，搞權錢交易，以權謀私。反對腐敗，說到底是對濫用權力進行有效制約的問題。民主，是腐敗的天敵。監督，是鏟除腐敗毒瘤的利器。人大監督制度，正是從源頭上、制度上防止和消除腐敗的重要制度和有效機制。

八、關于加強和改善黨的領導，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一于社會主義民主政治建設的實踐

人民代表大會制度是黨領導的人民民主制度。人民代表大會制度建設和人大工作都必須置于黨的領導之下，這是人大工作保持正確方向的關鍵所在。但是，黨同政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式也不同，所以，黨委不能代替人大行使國家權力。黨對國家和社會事務的領導主要體現在兩個方面：一是，把黨的決策，通過提出立法建議等方式，經過國家權力機關按照法定程序制定為法律或其他具有法律效力的規范性文件，從而變為國家意志，成為所有公民必須遵守的行為規范。二是，推薦重要干部的人選，經過法定程序，成為國家機關的領導成員，并對他們進行監督。在新的歷史條件下，加強黨的領導，必須改善黨的領導，改善黨的領導方式和執政方式。所謂黨的執政方式，主要是指黨對國家政權機關的領導方式。黨的執政地位正是通過對國家政權機關的領導來實現的。加強和改善黨對人民代表大會的領導，充分發揮國家權力機關在依法治國中的作用，一是有助于避免權力過分集中的現象，完善領導制度，發展黨內民主；二是能夠從過去主要依靠政策治理國家，向主要依靠法律治理國家轉變。所以，黨中央明確提出黨要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。

在實踐中許多地方黨委的領導成員都體會到，貫徹落實黨中央的方針和政策，必須高度重視人大工作，善于通過國家權力機關依法辦事。有的同志深有感觸地說：“凡事依法，事半功倍；離開法律，寸步難行?！庇械氖〖夵h委、人大和政府還從實踐中形成一些通過社會主義民主政治建設的實踐把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者結合起來的具體做法。社會主義民主政治建設是一個系統工程，總結實踐中的成功做法，對于在地方如何把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合于民主政治建設的實踐，可以概括為以下五點：第一，黨中央提出的方針政策和決策部署，黨委通過人大常委會黨組及時傳達貫徹。黨委對本地區工作的重大決策，包括重要干部推薦，事前征求人大的意見；重要會議請人大常委會的有關人員參加或列席；建立和實行黨委、人大、政府工作班子聯席會議制度，及時互通信息。第二，黨委決策凡是關系國家事務的，要求公民共同遵守的，應作為建議或者通過“一府兩院”提出議案，提交國家權力機關制定地方性法規或有關決定、決議，成為公民共同遵守的行為規范。黨組織和黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法、法律、法規和人大及其常委會決議、決定的權威。政府、法院、檢察院都要自覺接受同級人大及其常委會的監督。第三，黨委把人大工作列入議事日程，重視人大建設，支持人大及其常委會依法行使職權。其中包括：定期研究人大工作，及時研究解決存在的問題和困難；每屆任期內召開一次人大工作會議，研究、解決和部署當地民主法制建設問題；選派年富力強的干部到人大工作，優化組成人員的知識結構和年齡結構；在黨委、人大、政府干部之間實行雙向交流制度；加強人大及其常委會中黨組織的建設，充分發揮黨員代表和黨員常委會組成人員的作用，支持他們依法履行職責。第四，人大及其常委會要通過依法行使立法權、決定權、任免權、監督權等各項職權，自覺貫徹落實黨的路線、方針、政策及重要人事安排。對重大事項作出規定，要通過人大黨組向黨委報告，聽取黨委的意見。人大及其常委會對于黨組織的文件、決定中不符合憲法和法律規定的，可通過人大黨組提出糾正的建議。人大要善于寓支持于監督之中，監督、支持和促進政府、法院、檢察院依法行政、公正司法。第五，黨委、人大、政府、“兩院”都把宣傳社會主義民主法制建設和人民代表大會制度建設作為思想教育與宣傳工作的重要內容，把民主法制建設和人民代表大會制度列為各級黨校與有關大專院校的教學內容，提高廣大黨員、干部，特別是領導干部的法制觀念和人民代表大會制度意識，自覺依法辦事。這些做法實際上是把黨的領導、人民民主和依法辦事具體統一、有機結合于民主政治建設的實踐，堅持和完善人大制度建設的實踐。堅持做到以上幾點，符合黨中央關于改善黨的領導方式和執政方式、提高黨的執政能力的要求，有利于實現科學執政、民主執政、依法執政。

（作者系全國人大常委會辦公廳研究室原主任、研究員、中國憲法學研究會顧問。本文系作者為《地方人大常委會主任工作全書》一書所作的序）