關于地方人大專門委員會的性質、特點等探討

地方人大專門委員會是我國人民代表大會的重要組成部分，是人民代表大會的常設專門機構。在我國人大的組織結構中，各級人大設立的專門委員會分為兩類：一類是人民代表大會會議期間設立的計劃、預算審查委員會和議案審查委員會；另一類是根據地方組織法規定設立的，在人民代表大會閉會期間繼續開展工作的專門委員會。設立地方人大專門委員會，是進一步健全和完善人大制度，充分發揮地方人大及其常委會職能作用的重要組織措施。

從目前各地的實際情況看，大多數省、自治區、直轄市、自治州、設區市的人大按法律規定設有法制委員會、財經委員會、教科文衛委員會。有的地方人大還設立有農業和農村委員會、城鄉建設委員會等。在少數民族聚居、多民族雜居以及少數民族較多的地方，大都設立了民族委員會。在一些僑鄉或華僑較多的地方，大都設立了僑務委員會。也有的地方將民族、僑務、外事綜合設置為民族僑務外事委員會。 地方各級人大及其常委會究竟應當設置哪些專門委員會，由于我國各地情況很不一樣，法律未作出統一規定，各地可以根據本地的實際情況，按照精簡、效能的原則，自行決定。

為更好地發揮國家權力機關的職能作用，加強人大專門委員會建設，保證人代會和常委會會議期間工作的有效銜接，為人大及其常委會依法行使職權提供組織保證，很有必要對地方人大專門委員會的性質、特點、職權和作用進行法律研究和工作實踐上的探討。

一、地方人大專門委員會的性質

地方組織法第三十條規定：省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設立法制（政法）委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會。各專門委員會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導，對地方人民代表大會負責。各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選由人民代表大會主席團在代表中提名，大會通過，在大會閉會期間，地方人大常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，具體方式由主任會議提名，常務委員會會議通過。上述法律規定，明確了地方各級人民代表大會專門委員會是依法設立的，是在權力機關領導下完成某種專門任務的擔負者，雖是常設機構，但沒有實體性權力，不具有權力機關的性質，是協助本級人民代表大會及其常務委員會依法行使職權的法定機構，具有特定的法律地位和性質。

按照地方組織法的規定，地方人大可設立專門委員會；人大常委會根據工作需要設立辦事機構和工作機構。人大各專門委員會不同于常委會的辦事機構和工作機構。它們雖然都是為本級人大及其常委會服務并有著廣泛業務聯系的機構，但二者之間有著質的區別：第一，法律地位不同。前者是人民代表大會行使職權的工作機構，其工作行為和權力是由憲法和法律來具體規范的；而后者只是人大常委會的一般工作機構，其行為完全由人大常委會授命。第二，任務和職能不同。前者的任務和職能是研究、審議和擬訂有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。而后者是專門負責人大常委會具體事務的工作班子，其主要任務是圍繞人大常委會的中心工作搞好咨詢服務，提供信息；組織代表進行視察、調查和檢查；為人大常委會起草有關文件及其他秘書工作。第三，對組成人員的條件要求和任免方式不同。前者的組成人員必須是本級人民代表大會代表，除人大常委會可以決定個別副主任委員和部分委員外，均由本級人民代表大會主席團提名，大會通過；而后者的組成人員則不一定是本級人大代表，其負責人只需人大常委會會議任命即可。第四，隸屬關系不同。前者和人大常委會都是通過本級人民代表大會選舉產生的。雖然在閉會期間專門委員會接受常委會的領導，但它們之間是非隸屬關系，而后者的設立是由人大常委會決定的，它隸屬于人大常委會。第五，行使職權的方式不同。前者的工作方式更多的是開會議事，集體行使職權，集體決定問題，表決和通過重大事項有法定的人數限制，而辦事機構則遵循的是機關領導負責制。因此，人大常委會的辦事機構（工作委員會）和人大專門委員會是兩個性質完全不同的概念。

二、地方人大專門委員會的特點

地方人大各專門委員會所具有的性質，決定了人大專門委員會與其他組織機構相比具有其顯著的特點：

第一，專業性。人大各專門委員會是按照專業原則組建的，其組成人員大多是熟悉本行業的法規、政策和相關業務知識，具有專業優勢，有著豐富實踐經驗的人大代表（全國人大還聘用具有某種專業特長但不是人大代表的人員為顧問）。這些代表可以是專家學者，可以是領導干部，也可以是行業優秀分子。這就使各專門委員會在具體履行所承擔的法律職責時，更具權威性。

第二，經常性。地方各級人大一般每年舉行一次會議，人大常委會每兩個月舉行一次會議，而專門委員會的工作則是具有連續性的，它們不會因地方人民代表大會和常委會的閉會而停止工作，它要對有關議案等內容進行充分研究，深入調查，廣泛聽取各方面的意見，仔細比較各種可供選擇的方案，為本級人大及其常委會審議通過有關議案和作出決議、決定做好充分的準備工作，其工作具有經常性特點。

第三，權威性。專門委員會雖然不是最后決定問題的權力機關，但由于它的工作職責由憲法和地方組織法所賦予，具有督促本級政府和“兩院”改進工作的職能，研究、審議、擬訂有關議案和提出議案的法定程序，其特定的法律地位和性質，決定了它履行職責所具有的法律規范性和權威性。因此，地方人大專門委員會的工作，對地方人大及其常委會有效地行使立法、監督、決定、任免等項職權，更好地履行地方國家權力機關的職能，起著不可替代的重要作用。

三、地方人大專門委員會的組成與職權

地方組織法第三十條規定，地方人大各專門委員會由主任委員、副主任委員和委員若干人組成。由于法律對專門委員會組成人員的人數未作具體規定，各地情況有所不同，有的少至幾人，有的多達二十幾人。

根據地方組織法的規定，總結二十多年來地方人大工作的實踐經驗，地方人大各專門委員會的具體職權可歸納為以下11個方面：一是研究和審議本級人民代表大會主席團、人大常委會、主任會議交付的有關議案，并提出審議意見；二是研究、擬訂并向人大及其常委會提出屬于本級人大及其常委會職權范圍內同本委員會有關的議案；三是審議本級人大及其常委會交付的本級人民政府頒布的被認為不適當的規章、命令、規定，以及下一級人大及其常委會作出的被認為不適當的決議、決定，并提出審查報告；四是協助本級人大及其常委會督促“一府兩院”貫徹執行國家相關法律法規和人大及其常委會的相關決議、決定；五是具體組織實施人大常委會組織開展的視察、調查、執法檢查，協助本級人大及其常委會對“一府兩院”的工作進行監督；六是對屬于本委員會職權范圍內的有關問題，進行調查研究，提出有情況、有分析、有建議的調研報告，為本級人大及其常委會審議決策提供參考依據；七是聯系本級人大代表和人民群眾，聽取意見和要求，督促有關部門辦理代表議案和建議；八是協助本級人大常委會組織的特定問題調查委員會就有關問題開展的調查工作；九是配合有關部門，處理與本委員會有關的人民來信來訪；十是省、自治區、直轄市等有立法權的地方人大專門委員會，參與開展與本委員會有關的立法研究，擬訂立法計劃草案，組織或者參與有關地方性法規草案的起草、調研、協調、修改和審議工作；十一是辦理本級人大及其常委會和主任會議、上級人大及其常委會交付的其他工作事項。

四、地方人大專門委員會的工作方式與原則

地方組織法第三十條第三款規定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會的領導下，研究、審議和擬訂有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，按照法律賦予的這些職責，地方人大各專門委員會的工作方式應該有以下三種：第一，研討。首先是理論研討。包括日常進行大量的法律、理論學習與研究，以及負責策劃、組織、承辦本級及人大工作者對人大工作進行理論和工作經驗的探討。其次是工作研討。包括對已經做過的工作進行分析、總結、歸納，以及對今后的工作思路、方法進行研究、設計和具體方案的安排。第二，調研。對人大的理論與實踐、常委會專題工作、執法檢查、問題調查，以及各項工作監督進行可行性、可操作性、適用程度，深入基層社區、農村、廠企進行調查走訪，傾聽基層呼聲和反映，掌握翔實的第一手材料。然后反饋上來，為人代會和常委會制定法案、審議各項工作報告、決定各項重大事項提供參考依據。第三，開會。以會議形式集體行使職權，是人民代表大會根本權力的運作形式，專門委員會作為人民代表大會的常設機構，依法行使職權的主要形式是開會議事。審議和擬訂有關議案，必須由專門委員會組成人員以集體會議的形式進行分析討論，來共同完成，以專門委員會組成人員的過半數通過對有關議案和重要事項作出決議、決定，并對人代會及其常委會的工作監督和法律監督工作提出意見和建議。會議一般由主任委員召集并主持，主任委員因故不能主持會議時，可以委托副主任委員主持。

地方人大各專門委員會的工作方式決定了專門委員會的工作必須遵循以下原則：一是堅持民主集中制原則。在討論決定問題時，必須堅持走群眾路線，集思廣益，充分發揚民主，嚴格依照法定程序進行。在此基礎上，由會議主持者集中集體的智慧，按照較多數原則就有關事項作出決斷。二是集體行使職權的原則。專門委員會舉行全體會議必須由組成人員的過半數出席，才能舉行。討論和決定問題時，必須由全體組成人員的過半數通過才能產生法律效力。專門委員會中任何一個組成人員都無權代表專門委員會作出任何決定，也無權執行人大專門委員會的職權。三是服從人大及其常委會領導和決定的原則。地方組織法規定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會的領導下開展工作，這就從法律上規定了專門委員會在開展各mb4g50wuyV30D575uqH2hA==項工作時，必須在人大及其常委會框架下進行，不能超越人大及其常委會的職權。

五、地方人大專門委員會的作用

根據憲法和法律法規的規定，地方人大專門委員會在協助本級人大及其常委會進行經常性工作中主要有以下四個方面的作用：

（一）在地方立法工作中的審查把關作用。人大專門委員會在加強地方立法，提高立法質量上，可以提前介入，加強法規立項的調查研究，提出立法項目，為常委會編制立法規劃和年度立法計劃做好前期謀劃和調研。充分發揮專委的特長和優勢，對法規草案進行認真全面的專業化審查，在對立法的必要性、可行性作充分調查、論證和研究的基礎上，提出具有影響力的初審意見，為常委會審議提出有價值的參考意見，把好法規草案審議的第一道關。與此同時，協助人大常委會做好規范性文件的備案審查工作，以法律法規為依據進行認真審查，提出審查意見，為常委會把好規范性文件備案審查關。

（二）在常委會審議工作中的智囊參謀作用。一是提出人大常委會審議議題的建議。科學正確地選擇和確定人大常委會會議議題是人大專門委員會協助常委會工作的一項重要內容，各專門委員會通過更加深入的調查研究，把發現的主要問題，確定為聽取和審議專項工作報告的議題，為常委會審議發揮好智囊參謀作用。二是協助人大常委會提高專項工作報告的審議質量。專門委員會按照各自的職責分工開展工作。與報告單位進行聯系，就報告內容溝通情況，交換意見，幫助報告人認真準備報告；加強初審工作，對準備提交常委會會議審議的專項工作報告，各有關專門委員會進行認真審議，并提出初審意見；通過多種形式開展調查研究活動，切實掌握第一手資料，在調研分析的基礎上，起草可供參考的調查報告，對“一府兩院”工作作出客觀公正的評價，實事求是地指出存在的問題。三是跟蹤督辦常委會審議意見的落實。常委會組成人員提出的審議意見，是常委會集體行使職權的成果。督促“一府兩院”認真落實人大常委會的審議意見，既可使常委會行使職權具有實際成效，又維護了法律的嚴肅性和權力機關的權威性。

（三）在監督和支持“一府兩院”工作中的推進作用。一是協助常委會開展執法檢查。監督法明確規定，各專門委員會在法律法規實施情況的檢查中不是執法檢查的主體，而是具體組織實施的職責承擔者。各專門委員會認真做好執法檢查的前期準備工作，制訂執法檢查方案，要熟悉和掌握有關法律法規與政策，收集有關法律法規實施情況的材料。二是加強對計劃預算的監督。按照監督法規定的審查重點，有關專門委員會督促政府有關部門嚴格依法行事，促使政府依法理財。三是加強與“一府兩院”的聯系溝通。人大各專門委員會與“一府兩院”加強經常的聯系溝通，及時了解有關改革、發展、穩定的重大事項，監督和支持“一府兩院”推進工作；同時也有利于“一府兩院”更多地聽到人大的意見和建議，不斷完善決策方案，提高決策的民主化、科學化水平。

（四）在人民群眾合法權益中的維護作用。各專門委員會發揮各自的專業優勢和特點，協助常委會認真做好辦理工作，督促有關問題的解決，切實保障人大代表的權益。一是密切與代表的聯系，為代表提出更高質量的議案和建議、批評與意見提供服務。二是能有效地促進代表議案辦理質量的提高。專門委員會在審議代表議案時，加強與有關機關、組織和提議案人的聯系與溝通，聽取并采納其合理化意見和建議。對涉及人民群眾切實利益，代表反映比較集中的重點辦理的議案與建議、批評和意見，跟蹤督辦，抓好落實。

實踐證明，專門委員會的設立密切了人代會與常委會之間的關系，進一步豐富和完善了人大的組織形式，使人代會閉會期間的工作力量得到了明顯加強，給人大工作注入了新的活力，成為人大及其常委會得力助手和依法履行職權不可或缺的組織保證。不僅有利于加強人大及其常委會工作和自身建設，也有利于人大及其常委會對帶有全局性、根本性、長遠性問題的監督，對于保障人大及其常委會經常性工作的有效開展，更好地發揮國家權力機關的職能作用，具有重要意義。