省級地方人民代表大會立法事項述評

2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，自2000年7月1日起施行。該法第六十七條規定：規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。第六十八條規定：地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。

各省、自治區、直轄市人民代表大會（以下統稱省級人民代表大會）依照立法法的上述規定，分別制定立法法規，以規范地方人民代表大會和常委會的立法活動。

筆者對省級人民代表大會立法法規進行了系統的學習、研究，從人民代表大會的立法事項規定的模式和對省人民代表大會立法具體事項的規定兩個方面對這些法規進行了分析，得出如下結論。

一、對人民代表大會立法事項規定的模式

各省的立法法規對人民代表大會立法事項規定采用了三種模式：

（一）對人民代表大會立法事項沒有具體規定，只有概括性規定

一部分省、自治區、直轄市對本級人民代表大會的立法事項籠統地規定為“對本行政區域特別重大事項作出規定的地方性法規，由人民代表大會通過”。它們分別是《天津市地方性法規制定條例》《上海市制定地方性法規條例》《山東省制定和批準地方性法規條例》《湖北省人民代表大會及其常務委員會立法條例》，以及《廣西壯族自治區立法條例》。而《內蒙古自治區人民代表大會及其常務委員會立法條例》將人民代表大會及其常務委員會的立法事項捆綁在一起規定，沒有就人民代表大會的立法事項單獨規定。

（二）對人民代表大會立法事項只有程序性規定，沒有實體性規定

一部分省、自治區、直轄市只就地方性法規制定的程序作出了規定，沒有對人民代表大會立法的事項作出具體的規定，只就省人民代表大會立法的程序進行了規定。它們分別是《重慶市人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規定》《吉林省人民代表大會及其常務委員會立法程序的規定》《遼寧省制定和批準地方性法規程序規定》《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》《四川省人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》《青海省人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》《河南省人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規定》《寧夏回族自治區人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》。

（三）對人民代表大會立法事項有具體規定

大部分省、自治區、直轄市對人民代表大會立法事項有具體規定。它們是《北京市制定地方性法規條例》《黑龍江人民代表大會及其常務委員會立法條例》《河北省地方立法條例》《貴州省地方立法條例》《山西省地方立法條例》《安徽省人民代表大會及其常務委員會立法條例》《江西省立法條例》《江蘇省制定和批準地方性法規條例》《福建省人民代表大會及其常務委員會立法條例》《廣東省地方立法條例》《云南省人民代表大會及其常務委員會立法條例》《湖南省地方立法條例》《海南省制定與批準地方性法規條例》《陜西省地方立法條例》《新疆維吾爾自治區人民代表大會及其常務委員會立法條例》《西藏自治區立法條例》。

二、對省人民代表大會立法具體事項的規定

有16個省、自治區、直轄市對人民代表大會的立法事項作出了具體的規定，這些事項主要是本行政區域的特別重大事項、人民代表大會自身活動的事項以及極少數的人大常委會工作的事項。

（一）關于特別重大事項的規定

1.具體列舉了特別重大事項

有3個法規較為具體地列舉了特別重大事項。《黑龍江人民代表大會及其常務委員會立法條例》規定：本省政治、經濟、科技、教育、文化、人口、衛生、環境與資源保護等涉及全局的特別重大事項由人民代表大會制定法規。《山西省地方立法條例》規定：本省行政區域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作中涉及全局且需要制定法規的特別重大事項由人民代表大會制定法規?！段鞑刈灾螀^立法條例》規定：自治區人民代表大會可以就下列事項制定法規：屬于全局性和綜合性的特別重大的事項。

2.沒有列舉特別重大事項

8個法規提到了特別重大的事項，這些立法法規籠統地規定，本行政區域內特別重大的事項由人民代表大會制定法規，但沒有具體地規定哪些屬于特別重大的事項，它們是：《河北省地方立法條例》《貴州省地方立法條例》《安徽省人民代表大會及其常務委員會立法條例》《福建省人民代表大會及其常務委員會立法條例》《廣東省地方立法條例》《湖南省地方立法條例》《海南省制定與批準地方性法規條例》《新疆維吾爾自治區人民代表大會及其常務委員會立法條例》。

3.規定了怎么界定特別重大事項

《北京市制定地方性法規條例》規定，特別重大事項由市人民代表大會主席團認定。

4.有的沒有提特別重大事項，而是具體列舉了立法的事項。如《云南省人民代表大會及其常務委員會立法條例》第三條規定，省人民代表大會制定涉及省人民代表大會行使立法、監督、重大事項決定、選舉等重要職權及其程序，以及法律規定由省人民代表大會制定的地方性法規。

（二）關于人民代表大會本身事項的規定

下列法規規定涉及人民代表大會的有關事項由人民代表大會制定法規：《北京市制定地方性法規條例》規定規范市人民代表大會自身活動的事項，《黑龍江人民代表大會及其常務委員會立法條例》規定省人民代表大會的工作制度，《河北省地方立法條例》規定屬于人民代表大會職權范圍內的事項，《貴州省地方立法條例》規定省人民代表大會職權范圍內的事項，《山西省地方立法條例》規定規范省人民代表大會自身活動的事項及對本級人民代表大會代表履行職務的問題的事項，《安徽省人民代表大會及其常務委員會立法條例》規定涉及省人民代表大會職權及其工作規則的事項，《江西省立法條例》規定涉及省人民代表大會職權及其工作規則的事項，《江蘇省制定和批準地方性法規條例》規定省人民代表大會議事規則、省人民代表大會立法及省人民代表大會職責的事項，《福建省人民代表大會及其常務委員會立法條例》規定規范省人民代表大會自身活動的事項，《廣東省地方立法條例》規定對省人民代表大會的法定職責、議事程序作出具體規定的，《云南省人民代表大會及其常務委員會立法條例》規定省人民代表大會制定涉及省人民代表大會行使立法、監督、重大事項決定、選舉等重要職權及其程序的事項，《湖南省地方立法條例》規定法律授權省級人民代表大會制定地方性法規的事項，《海南省制定與批準地方性法規條例》規定法律規定由省級人民代表大會規定的事項，《陜西省地方立法條例》規定涉及省人民代表大會職權的事項，《新疆維吾爾自治區人民代表大會及其常務委員會立法條例》規定涉及自治區人民代表大會職權的，《西藏自治區立法條例》規定屬于自治區人民代表大會職權范圍內的其他事項。

（三）關于人大常委會工作的規定

有2個省對人大常委會的部分事項規定由人大制定法規規定。《江蘇省制定和批準地方性法規條例》規定省人大常務委員會立法制度、省人大常務委員會及專門委員會具體職責的事項由人大規定；《廣東省地方立法條例》規定省人民代表大會及其常務委員會立法程序由省人大規定。

三、對省級地方人民代表大會立法事項的評析

（一）地方立法法規應該對特別重大事項作出具體規定

對地方立法法規是否應該對特別重大事項作出具體規定，有不同的看法。

第一種看法是，沒有必要機械地、刻意地界定特別重大事項。北京市人大常委會法工委原副主任梁國尚認為：第一，執行立法法第六十七條的規定，應把著眼點放在加強地方人民代表大會立法工作的力度上，而不是解決地方人大與其常委會的分權問題。因為，按照地方組織法的規定，地方人大與其常委會的有些職權是難以截然分開的。第二，立法法第六十七條的規定，沒有改變地方人大在立法方面的職權范圍。職權既沒有擴大也沒縮小，對特別重大事項的立法權，本來就是地方人大職權范圍內的事，立法法的新意在于把對特別重大事項的法規制定權劃歸地方人大專有，不是賦予它新的職權。至于在實踐中如何運作，可以由它自行裁量。因此，機械地將特別重大事項與其他重大事項劃界分割，意義不大。第三，特別重大事項是客觀存在的，但存在的空間和時間都是相對的。在不同的時間和不同的環境中有不同的特別重大事項，即使是同一事項，在不同時間和不同環境中，其特別的程度也是不一樣的，難以用同一標準去衡量。因此，對特別重大事項的界定，可以暫不去考慮[1]。

第二種看法是，要界定特別重大事項。張志堅、劉勉義認為對人大與人大常委會的立法事項作出劃分非常必要。原因有三個：一是，如果地方性法規不對這個問題作相對具體、可操作的規定，那么，立法法第六十七條的原則規定就有可能落空；二是，省級人大代表們要求代表大會立法的呼聲很高，立法法又對這個問題有了規定，如果地方性法規在這個問題上無所作為，難以向代表們交代；三是，從這兩年立法工作的實踐來看，由于代表大會與常委會立法事項不明確，沒有統一的標準，給實際工作造成了一些困難，大會的立法職能難以有效地發揮[2]。

筆者認為，有必要對特別重大的事項作出界定。除了張志堅、劉勉義以上理由外，還有2點重要的理由。

第一，從理論上看，人大與其常委會地位的區別決定了要對兩者立法事項進行劃分。常委會是人大代表的代表，不能替代人大。

第二，從實際狀況看，常委會的構成不盡合理，一些重要的法規由它制定，科學性、民主性難以得到滿足。首先是常委會人數少，難以滿足基本的民主要求。依據地方組織法，省級常務委員會組成人員為35人至65人，人口超過8千萬的省不超過85人。85人，代表8000萬人，而且這85人還是選民經過三次間接選舉選出來，可見，民主方面有欠缺。其次，從目前省級人大常委會的構成看，其地域代表性、界別代表性等方面都存在問題。如湖南省目前的68名常委會組成人員中，只有3個不在省會長沙工作，職工代表為0，農民代表有1人；青海省目前的48名委員中，只有2名委員不在省會工作，沒有工人代表，也沒有農民代表；浙江省56名委員中，沒有工人、農民代表。人數少，代表性不足，導致法規的民主性和科學性欠缺。

立法法之前的法律對人大與人大常委會立法事項沒有作出劃分本身就可以說是一個缺陷，立法法第六十七條的規定，就是對這缺陷的彌補。我們不能以立法法之前的法律沒有對兩者立法事項進行劃分作為理由來否定立法法對兩者的劃分。這是新法對舊法的修正，我們應該以新法為標準。

從立法實踐來看，地方人大制定的地方性法規數量非常有限，在地方性法規中所占比例很低。如山西省1980年至2011年制定了省級地方性法規321件，其中由省人大制定的只有2件，占0.62%，其余319件為常委會制定，占99.38%。其次是海南省。海南省1988年至2011年共制定地方性法規256件，其中由省人民代表大會制定的2件，占0.78%，其余254件由人大常委會制定，占99.22%。比例最高的是安徽省。安徽省1980年至2011年省級地方性法規有357件，其中9件由省人民代表大會制定，占2.52%，其余348件都是省人大常委會制定的，占98.48%。其次是北京市。北京市1984年至2011年共制定地方性法規138件，其中市人大制定的3件，占2.17%，其余135件為常委會制定，占97.83%。所以，一些省的立法法規，界定了“特別重大的事項”很有意義，使立法法的原則性規定得以具體化，促進了立法法的實施，加強了人大自身的立法。遺憾的是還有較多的省沒有結合當地的實際將特別重大事項做進一步的規定，導致大部分地方，除了法律明確規定的要由人民代表大會制定法規的事項外，人民代表大會極少制定法規。

（二）地方立法法規關于人民代表大會自身事項由人大制定法規規定，是科學的，很有必要

在我國，人民代表大會產生常委會，常委會對人大負責，如果由常委會來規定人大自身的活動規則，有本末倒置之嫌。從現實來看，一些不合理的規則堂而皇之地“合法”存在了。如有的省人大常委會在制定的法規中，要求“代表應當主要圍繞全省政治、經濟、文化、社會生活中的重大問題和人民群眾普遍關心的問題，對省人大及其常委會、省人民政府及其所屬工作部門、省高級人民法院、省人民檢察院和其他機關、組織的工作提出建議、批評和意見?！盵3]“代表建議、批評和意見的基本要求：代表建議、批評和意見應當圍繞本省大政方針、重要事項以及人民群眾關心的問題”[4]。難道代表就不能對非大政方針、重要事項提出建議、批評和意見？這樣的規定實際是限制了人大代表的權利。

（三）地方立法法規對人大常委會重要事項的立法由人大制定法規規定，是合理的

一些規范人大常委會重要行為的法規不是由人大制定，而是由人大常委會自己制定，這樣不免有既做裁判員，又當運動員的嫌疑，不符合法理，也不符合常情。盡管人大常委會在給自己“立法”的時候，有上位法的限制，但由于法律本身的抽象性、概括性，使得有些規定模糊、不確定，從而給了常委會“篡權”的機會。如地方組織法第八條規定縣級以上的地方各級人民代表大會討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項；第四十四條縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。由于在重大事項的討論和決定權限上沒有進一步的劃分，加上人民代表大會一般一年開一次會議，因此，這方面的決定權幾乎全部轉移給了人大常委會。幾乎所有的省都由人大常委會制定人大常委會討論決定重大事項方面的法規，而沒有一個省制定人民代表大會討論決定重大事項的法規。因此，人大常委會實質上通過法規“壟斷”了重大事項的決定權。

基于以上的分析，建議沒有對特別重大事項、人大自身事項、人大常委會重要事項由人民代表大會制定法規的地方立法法規進行修訂。

注釋：

[1]梁國尚：《對特別重大事項立法問題的審視與思考》，載《法學雜志》2001年第4期。

[2]張志堅、劉勉義：《貫徹實施〈立法法〉制定地方立法法規的幾個問題》，載《人大研究》2001年第4期。

[3]見《黑龍江省人民代表大會代表建議、批評和意見辦理工作條例》第四條。

[4]見《遼寧省人民代表大會代表建議、批評和意見工作條例》第七條。

（作者系湖南師范大學法學院政府法治研究所所長。本文系2011年教育部人文社會科學課題“地方人大與其常委會立法權限劃分研究”編號〔11YJA

820087〕的前期成果）