地方立法中部門利益傾向的成因及對策

自憲法和法律賦予地方立法權以來，地方立法就確立了民主和科學的基本價值，并一直致力于提高立法的民主化和科學化程度。經過30多年的有益探索，地方立法逐步走向完善，為各地推進改革開放、實現經濟社會又好又快發展提供了法制保障，為國家立法進行了重要補充和積極探索。但地方立法畢竟是一個復雜的系統工程，由于受立法理念、立法力量、立法技術等多種因素的制約和影響，地方立法還存在著一些問題，其中部門利益傾向已成為制約地方立法質量的突出障礙。

一、地方立法中部門利益傾向的表現形式

在地方立法實踐中，由地方政府提請制定地方性法規的議案或起草地方性法規草案所占的比例一直居高不下，其中一部分不同程度地帶有部門利益傾向。這種傾向在地方立法中的表現形式多種多樣，最突出的表現大致有以下三種：

一是重權力輕權利。在社會利益日趨多元化的時代語境下，地方立法已成為平衡、保護各方利益的最后一道屏障，但在公權力和私權利博弈的過程中，“借法擴權”，以立法之名，行侵權、壟斷和謀取部門利益之實，非法限制或剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，增加公民、法人和其他組織的法定義務的現象仍時有發生。最典型的就是增加行政審批、行政收費與行政處罰等管理手段，即只要某項社會活動與本部門的工作職責有一點關聯，相關部門都要借助立法形式增設本部門對此項活動的審批權、收費權和處罰權。

二是重職權輕職責。在現代民主法治條件下，行政權力源自人民主權，人民授予行政機關管理權，是為了維護人民的根本利益，因此，所授之權同時承載著重大的責任。但從我國30多年的法制發展史來看，權力一直走在責任前頭，雖然近年來立法者已經正視這一問題，在立法中著力補救，但僅僅是縮短了權力與責任之間的距離而已，離兩者齊頭并進還相差甚遠。實踐過程中，很多地方性法規都對行政職能規定得細之又細，一一列明，恐有遺漏，而對行政機關在執法過程中應遵循的程序、條件以及應承擔的責任則一筆帶過，或干脆避而不談。

三是重處罰輕引導。在地方立法實踐中，普遍存在重視處罰而忽視教育引導的現象，只要法規中設定了“必須”、“應當”、“不得”等義務性、禁止性規范，在法律責任設置罰款條款的比例普遍居高，甚至對一些本來可以由道德規范來調整的行為也設立了行政處罰。這些行政處罰條款的設置和實施，總體而言對維護正常的行政管理秩序、提高行政管理的效率起到了重要的作用。但是，因一些法規中未規定罰款前置糾錯程序，在具體執法過程中就缺少必要的教育引導，導致“以罰代管”現象泛濫，某種程度上罰款已成為違法行為合法化的通行證，這顯然有悖于罰款設定的最初目的[1]。

二、地方立法中部門利益傾向的危害

近年來，一些政府部門不再滿足于在一般執法活動中尋求部門自身利益，而是進一步上溯到立法的源頭，通過主導立法過程自我賦權、蠶食公共利益、創造尋租機會，違背了法規應有的公平正義，并產生嚴重的危害。

一是破壞了法制的統一。“維護社會主義法制統一”是經我國憲法所確立的一項基本原則。就地方立法而言，法制統一就是指地方性法規不得與憲法和法律相抵觸，彼此之間也相互銜接、不相沖突。然而，許多部門在起草法規時，往往以追求部門利益最大化為依歸，時常忽視法律的統一性與協調性，將一些畸形的利益格局或權力關系帶入法規中，使得法規中出現下位法與上位法沖突、同位法律之間相互矛盾，影響了法律的銜接，破壞了法制的統一性。

二是降低地方立法的效率。隨著20世紀60年代以來經濟學與法學的融合，效率這一經濟學的根本命題被引入法律領域。立法效率并不是一個固定值，它反映立法效益與立法成本之間的一種互動關系，體現的是立法動態過程中的經濟性[2]。而地方立法中的部門利益傾向會直接導致地方立法效率降低。首先，部門之間的利益之爭會推遲地方立法的進程，增加立法成本。在制定涉及多個部門的法規時，相關部門都各自以自己上級主管部門的文件、規章為依據，在一些利益上互不相讓，在責任上則相互推諉，致使立法者將相當一部分時間和精力花在了協調部門關系上，有些部門利益博弈過于激烈的法規只好暫時擱置。其次，“部門利益痕跡”影響法規的執行性，降低法規的效益。一些部門在立法時“有利則爭，無利則推，他利則拖，分利則拒”， 只站在自己部門的角度看問題，對于綜合性、全局性的問題把握不夠或漠不關心，導致法規執行性不強，極大地浪費了立法資源。

三是成為滋生腐敗的溫床。目前，腐敗問題已經成為世界上很多國家面臨的一個共同的社會問題。談到腐敗，我們首先想到的是行政腐敗和司法腐敗，而很少會認識到頗具隱蔽性的立法腐敗。其實，法律說到底是一種利益布局，立法無非是對利益布局作出安排和調整[3]。在經濟利益驅動下，政府部門熱衷于通過立法這一權威手段將部門私利固化在法規文本中，法律這一社會公器某種程度上墮落為一些部門牟利的工具。而且，隨著經濟社會發展，我國社會利益關系更加復雜，利益多元化、分層化現象日益突出，一些利益集團為了實現其利益在立法上的最大化，會努力在選舉過程中讓其成員進入立法機關，或通過行賄等手段讓有話語權的人員為其利益搖旗吶喊，這勢必對社會公平正義造成戕害，實質上就是立法腐敗。此外，部門利益法制化所造成的政府部門權力責任不對等，也為行政腐敗的滋生提供了土壤。

三、地方立法中部門利益傾向的成因

地方立法中存在部門利益傾向，與現行的地方立法體制機制有著直接原因，主要表現在以下幾方面：

一是立法選項欠缺科學性。地方人大在30多年的立法實踐和探索的基礎上，創造了一些行之有效的好經驗好做法。其中，地方立法選項機制就是在地方立法實踐中孕育而生的，并在實踐中逐步發展完善，為增強地方立法的科學性發揮了積極作用。但是也應看到，在地方立法選項工作中普遍還欠缺科學性，為地方立法中部門利益傾向提供了便利。首先，立法項目來源單一。從多年實踐看，地方立法項目中政府提請審議的項目基本占到80%以上，主任會議、各專委會提請審議的只有少數，人大代表等其他主體提請審議的更是微乎其微。而需注意的是報送立法項目的政府部門，大多以本單位工作的實際需要為出發點，帶有一定的主觀片面性，報送立法項目本身就具有為本部門爭取特定利益的潛在因素。其次，法規立項論證機制不完善。法規立項論證工作由來已久，但由于立法法中關于法規立項的規定較少，地方人大在法規立項論證工作機制建樹并不多。實踐中，各地人大常委會法制工作機構在立法選項工作中時常基于各方面協調的壓力，不對立法項目進行充分論證和調研，而是簡單地將各單位申報項目匯總編排，或者僅僅是形式上審議之后進行拼盤。這種不加分析、缺乏取舍的立法計劃和立法規劃編制方法，為帶有部門利益傾向的立法項目進入立法計劃和立法規劃提供了機會。目前一些地方的人大常委會已經意識到缺乏立項論證機制的弊端，并積極加以改進，如北京、上海、重慶、廣東等地都已經建立法規立項論證機制。但總體而言，由于各種原因的制約，科學立項論證機制尚未成為各地立法者的共識。

二是法規草案起草主體固化。法規案起草工作本身是不能產生實際法律效力的差事，但在立法的諸多環節中，法規草案正是立法機關與立法參與者論證和審議的基礎，起草者融于法規草案中的價值取向一定程度上已經決定了法規案最終的走向。雖然從理論上說，對法規草案的審議、修改能夠不同程度地淡化和遏制草案的“部門色彩”， 但不容否認的是，這些程序難以真正有效地消除“部門起草”的不良后果。而在我國立法法中卻沒有對地方性法規起草主體進行明確，只是部分省在本省立法條例中有一些體現。但實際上，由于地方性法規的內容多是涉及經濟管理和行政管理方面的，造成地方性法規案起草工作基本由政府部門“壟斷”， 人大專門委員會或常委會工作機構負責起草的多是一些綜合性或涉及人大自身行使職權方面的法規草案，讓部門利益在立法過程中有了不適當擴張的諸多機會。政府部門處于行政管理的第一線，掌握的情況、資源都比較豐富，有其起草法規案的優勢，但權力具有天然膨脹的趨勢，執法者直接參與立法，部門權力的擴張及其責任的規避就不可避免地會滲入到地方立法的各個環節，法的“人民性”便會為“部門性”所取代。

三是公眾參與度過低。公民通過參與立法來充分反映民意，并對立法過程進行監督，是遏制部門利益擴張，在立法中實現部門權力與公民權利平衡的重要途徑。隨著社會民主化、法制化程度的不斷提高，“開門立法”已成為地方立法工作中的一個鮮明觀點，絕大多數法規草案都設定征求公眾意見環節，但公眾對參與立法的熱情卻普遍不高，有時甚至表現得極為冷漠，這往往促成了行使公權力的政府在不需要經過過多的努力，便很容易地使自己代表的公利益最大化或者在立法中表達自己的利益訴求。以2011年至2012年在江西人大新聞網上公布的11件法規草案為例，除物業管理條例草案外，其余10件總共才收到20余條公眾反饋意見，有些法規草案甚至連一條意見都沒有。究其原因，一方面是公眾內心的法律信仰尚未形成。公眾在內心深處無法確立法律的權威性，認為與自身關系不大，對于法律的出臺自然表現出漠不關心。另一方面，缺乏公眾參與立法的反饋機制。在外國議會中，不僅有龐大專業的立法隊伍，而且議員還有立法助理，專門負責幫助收集和處理社會各方面對立法的意見和建議。但在我國地方立法機關中，普遍存在人員緊張的問題，很少能做到對公眾立法意見進行直接回復或整體反饋。公眾不知道自己提出的意見最終被如何處理，感覺無人關注，只是浪費時間“自說自話”，因此參與立法的積極性不高，導致公開征求立法意見往往面臨無人關注的尷尬局面。

四是缺乏立法責任追究制度。在我國，如果行政主體和司法主體在行使職權中存在錯誤的、違法的行為都必須承擔相應的責任，而對于立法權卻并沒有一個理性、成熟的責任追究制度以約束。其實，立法權較行政權、司法權而言，權力危害是有過之而無不及，如果缺少責任追究制度，就極易成為一種公然侵害人民權利的暴虐權力。究其根源，就是基于人與生俱來的自利性，沒有責任的立法行為必然導致立法主體在立法工作中的主觀和隨意，肆意出于自身利益制定法律，侵害管理相對人的正當權益。縱然在執法過程中，被指出存在部門利益最多只是依法依程序提請修訂或廢止，立法者并不需承擔任何行政責任或法律責任，自然可以有恃無恐地偏離立法公正的天平。

四、糾正地方立法部門利益傾向的對策

地方立法中部門利益傾向導致公權力與私權利之間嚴重失衡，如任其發展，必將會破壞地方性法規的公正與F0a6h5dWPHqy6dkIos1xTQ==純潔，削弱地方性法規的權威性和公信力。因此，如何有效地遏制地方立法中的部門利益傾向，已經成為地方立法不可忽視的問題。

一要完善地方立法選項機制。立法選項是地方立法的首要環節。科學編制立法計劃或立法規劃能夠預先把握一段時期內地方立法的總體需求，確定地方法制建設的重點和主要目標，整合立法需求，從源頭上避免部門利益，提升地方立法的公正性和科學性。首先，要拓寬立法項目來源渠道。在編制立法規劃和年度立法計劃時，著力改變過去“政府報什么，人大立什么”的格局，充分發揮人大在立法工作中的主觀能動性，善于將人大代表的議案、人大常委會組成人員的意見與立法選項有機結合，善于將人大監督工作中發現的問題與立法選項有機結合，善于將公眾對立法項目的建議與立法選項有機結合，使更大范圍的超脫部門利益的立法需求進入地方立法選題視野，擴大立法選項覆蓋面。其次，要建立健全立項論證制度。立法作為一種資源，其供給和需求受特定歷史時期社會文化、經濟、政治等條件的約束，具有稀缺性。因此，無論是立法機關自己提出的立法項目，還是有立法提案權的機關或個人提出的立法項目，都應由人大牽頭組織專家學者對立法項目的必要性、適時性、可行性等進行科學論證，區分立法需求的輕重緩急，剔除少數政府部門出于“不良立法動機”下提出的立法動議，既可確保法規立項的公正、公平，也可將有限的立法資源用在“刀刃”上，實現資源價值最大化。

二要構建人大主導的法規草案起草模式。近年來，各地人大在創新地方立法起草方面也進行積極探索，委托起草、招標起草等新型模式孕育而生。理論上而言，將有專業素養、立場中立的專業人士推向立法前臺，使立法在源頭上就擁有足夠的智力支持、擺脫了不當利益的干擾，對于避免部門利益傾向的先天不足，提高地方立法質量無疑是大有裨益。但事實上，這種公正性和高質量都只是相對而言，一方面，任何團體和個人都會有自身利益，專業人士也不例外，當他們超然于利益之外時，可以充當中立者的角色，可一旦陷入利益的漩渦，還能否繼續堅持公平、公正的立法理念就有待商榷；另一方面，因為經費與相關條件的制約，專業人士立法調研開展不足，對社會現實、各階層利益把握不夠，立法理念有時過于“超前”，法規草案被推倒重來并不鮮見。鑒于部門起草、委托起草、招標起草等“單兵”起草模式各有利弊，可以取其精華、棄其糟粕，積極構建人大主導，立法工作者、實際工作者、專家學者、各方利益代表共同參與的聯合起草模式。四者有機結合，既可克服部門起草的詬病，真正體現立法公平正義的價值取向，又可把有限的立法資源集中起來，充分借助各方優勢，減少重復勞動，降低立法成本，提高立法效率。

三要擴大公眾對地方立法的參與。在人民代表大會制度下，經過層層委托代理，立法成為極少數人的事，但隨著社會利益日益多元化，僅僅依靠人大代表或人大常委會組成人員已經不足以反映公眾各種不同的利益訴求。因此，立法決策作為公共決策、重大決策的一種形式，唯有設置相應的制度與途徑，更為直接地吸收公眾的立法意見，才能避免地方性法規蛻變為少數部門的私有產品。首先，要加強公眾參與立法的法制保障。立法法中有關公民有序參與立法的原則性規定，無疑是對地方人大開門立法的指引，但制度只有得到細化與完善，才能防止公民參與立法流于形式。而從實踐上看，各地關于地方立法方面的法規基本上對公眾參與地方立法沒有作出明確規定，或原則上規定應當將法規草案公開征求意見。因此，地方人大應加快有關公眾參與立法的法制化進程，將工作中一些行之有效的做法上升為法律規范，完善公眾參與立法的范圍、方式和程序，避免立法機關的過分武斷、隨意取舍，為公眾參與地方立法提供法制保障。其次，要完善公眾參與立法的反饋機制。公眾參與立法不僅在于公眾有便捷的參與方式，更在于公眾和立法機關之間能做到“雙向對話”，立法機關能“聽得進”公眾的意見，認真反饋公眾的意見，這才是公眾參與立法1l6/3PbPySp/ui2H0n5aWw==能夠有“生命力”、能夠取得實效的關鍵。因此，應建立健全一套公眾參與立法的反饋機制，定期將公民對立法的建議進行匯總整理、統計分析，并無論意見采納與否，都在完成立法意見征集后，通過法定程序和方式，將立法意見采納情況及理由反饋給建議人，這樣才能形成良性互動，激發公眾參與立法的積極性。

四要建立立法責任追究機制。有權力必有責任，權力與責任相統一，乃是現代民主政治的基本原理[4]。從實踐層面看，國際上也已經有些國家在法律中或者法院判例中基于公共負擔原則確立了立法責任制度。如1936年法國最高行政法院以判例的形式首次開創了國家對經濟措施立法所致損害承擔賠償責任的先例。要回避地方立法中部門利益傾向，就應在法律上明確立法主體應對立法行為負法律責任，這樣才可以促使制定機關在制定法規時慎重行事、避免隨意性，從而起到保障國家法制統一、保障公民權利的目的。

注釋：

[1]閻銳：《行政處罰罰款設定普遍化研究》，載《人大研究》2005年第5期。

[2]李佳：《當前中國立法成本研究》，載《遼寧師范大學碩士學位論文》2010年5月。

[3]王路波：《行政立法部門利益化的防范與控制》，載《中南民族大學碩士學位論文》2009年5月。

[4]黃文藝：《謙抑、民主、責任與法治》，載《政治論叢》2012年第4期。

（作者單位：江西省人大常委會辦公廳研究室）