完善地方人大常委會法規(guī)案審議機制的幾點思考

地方性法規(guī)案的審議是立法的重要環(huán)節(jié)，立法機關(guān)對法規(guī)內(nèi)容的影響和決定，主要是通過人大代表、常委會組成人員對法規(guī)案的審議實現(xiàn)的。立法審議機制是否科學(xué)、合理，直接關(guān)系到地方立法質(zhì)量的高低，關(guān)系到地方立法權(quán)的行使是否充分，也關(guān)系到人民當(dāng)家作主地位的實現(xiàn)。

目前，立法法和關(guān)于立法方面的地方性法規(guī)對于常委會審議法規(guī)案作出的規(guī)定，主要是程序方面的，也是已經(jīng)成熟和完善的，但如何真正提高審議質(zhì)量、進而提高地方立法的質(zhì)量，尚需從審議機制上作進一步研究、完善。

一、審議前的準(zhǔn)備

常委會高質(zhì)量的審議離不開會議前的充分準(zhǔn)備。絕大多數(shù)立法方面的地方性法規(guī)都規(guī)定列入常委會會議議程的地方性法規(guī)案應(yīng)當(dāng)在會議舉行前將地方性法規(guī)草案及有關(guān)資料發(fā)給常委會組成人員。各地的不同之處在于，關(guān)于草案資料的發(fā)放有的規(guī)定在常委會舉行會議十五日前，有的規(guī)定十日前、七日前、五日前。吉林、青海等地將這一時限規(guī)定為不可變通的時限；大多數(shù)地方在規(guī)定中增加“一般”或者“除特殊情況外”等限定條件，使得這一時限可以變通。

實踐中，有的地方存在法規(guī)草案及資料不能在法規(guī)規(guī)定的時限之前發(fā)給常委會組成人員的現(xiàn)象。如有的地方規(guī)定法規(guī)草案及資料在常委會會議前七日發(fā)送，而《常委會議事規(guī)則》規(guī)定會議舉行的五日前將會議日期、地點、建議議題及有關(guān)材料發(fā)送，主任會議往往在常委會會議前一周召開，會后工作人員將各種材料一并發(fā)送組成人員，有時會出現(xiàn)法規(guī)草案及資料發(fā)送延誤的情況。筆者認為，法規(guī)草案及資料的發(fā)送不應(yīng)晚于常委會會議前七日。即便常委會會議七日前發(fā)送，除去郵寄在途的時間、從事本職工作的時間、準(zhǔn)備其他議題審議意見的時間等，組成人員對于法規(guī)草案及資料進行調(diào)查研究的時間并不充裕。

審議前準(zhǔn)備審議意見是組成人員認真執(zhí)行職務(wù)的題中之義，重慶、遼寧、山西等地在法規(guī)中予以明確，常委會組成人員應(yīng)當(dāng)對法規(guī)草案進行調(diào)查研究，準(zhǔn)備審議意見。為了更好地服務(wù)審議工作，除了向常委會組成人員寄送法規(guī)草案及說明以外，還可以增加法規(guī)立項背景材料、相關(guān)參考資料、前期調(diào)研中的爭議焦點內(nèi)容及各方意見、審議提要等，為組成人員準(zhǔn)備審議意見提供參考。必要時，還可以組織常委會組成人員在審議前進行視察、調(diào)研，或者將立法工作與聽取審議專項工作報告、開展專題調(diào)研、開展專題詢問結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排相關(guān)、相近的議題或調(diào)研內(nèi)容，使各項工作相互促進。

二、審議的次數(shù)及時間

重慶、廣東、福建、四川、安徽、遼寧等地立法規(guī)定法規(guī)案的審議以“三讀”為原則。各方面意見比較一致的，可以經(jīng)兩次常務(wù)委員會會議審議后交付表決；修改地方性法規(guī)案、廢止地方性法規(guī)案，各方面意見比較一致的，可以經(jīng)一次常務(wù)委員會會議審議即交付表決。其他地方一般以“二讀”為原則；各方面意見比較一致的，可以經(jīng)一次常務(wù)委員會會議審議后交付表決；重要的地方性法規(guī)案，可以經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決。“三讀”體現(xiàn)了立法的審慎，“二讀”則更有效率，各地對審次的確定均沒有一概而論，而是作了靈活規(guī)定，允許根據(jù)法規(guī)案及審議情況來依法確定審次。

重慶、浙江、黑龍江、江西等地法規(guī)中明確規(guī)定常委會審議法規(guī)案應(yīng)當(dāng)有充足的（或必要的）時間保證。法規(guī)案審議時間多久沒有明確規(guī)定，也難以一概而論，安排的時間過長，組成人員最后“無話可說”，會議效率低；安排的時間過短，在一個半天的會期中安排議題過多，勢必使委員們審議法規(guī)案言猶未盡，難以充分發(fā)表意見，妨礙常委會職權(quán)的行使，影響法規(guī)案的審議質(zhì)量。審議時間長短取決于多個因素，例如組成人員會前調(diào)研充分，法規(guī)案的內(nèi)容較多、專業(yè)性不強，或者法規(guī)案質(zhì)量不高、部分條款存在爭議等情況下，往往審議意見更多，需要安排更長的時間。對于“二讀”的法規(guī)案，二審后修改的時間通常較短，從保證法規(guī)質(zhì)量、方便工作的角度，一審的時間應(yīng)充分保證，組成人員充分表達意見。無論如何確定審議時間，其底限應(yīng)當(dāng)是保證常委會組成人員均有時間簡明地發(fā)表對法規(guī)案的意見，對于涉及面廣、情況復(fù)雜、條文較多的法規(guī)草案，安排審議的時間宜更多些。不可為了提高效率或者節(jié)約會議成本而無限制地壓縮審議時間。

三、審議的內(nèi)容

大多數(shù)地方都沒有在法規(guī)中對于人大常委會審議法規(guī)案的內(nèi)容作出規(guī)定，僅部分地方作出規(guī)定。如江蘇省規(guī)定，常務(wù)委員會主要審議法規(guī)草案的合法性、可行性，法規(guī)草案的體例、結(jié)構(gòu)、條文以及法律用語是否準(zhǔn)確、規(guī)范。廣東省規(guī)定，常務(wù)委員會會議分組會議就法規(guī)草案的必要性、可行性、合法性、法規(guī)案主要問題等進行審議。青海省規(guī)定，常委會一審對地方性法規(guī)草案的合法性、必要性、可行性及可操作性等主要問題進行審議；二審對地方性法規(guī)草案修改稿的重點、難點及主要分歧意見進行審議。四川省以人大常委會決定的形式在規(guī)范性文件中規(guī)定，一審著重就法規(guī)草案的必要性和可行性進行審議，二審著重就法規(guī)草案的公正性、操作性及重大問題進行審議，三審進一步就法規(guī)草案與上位法是否抵觸、與同位法是否協(xié)調(diào)以及重大問題進行全面審議。

這些規(guī)定對于提高常委會組成人員審議的針對性、科學(xué)性、實效性具有指導(dǎo)意義。筆者認為，在法規(guī)案的審議中，大到立法的必要性、可行性、合法性以及制度設(shè)計，小到法規(guī)草案的句式、文字、標(biāo)點，都可以提出意見。實踐中，還有三個值得關(guān)注的問題：

（一）法規(guī)案的審議中可否要求處理相關(guān)具體工作。如果是通過具體工作反映當(dāng)前存在的問題 ，希望在法規(guī)中予以規(guī)范，那么可以在審議中提出。但是，如在制定建筑廢棄物資源化利用的法規(guī)時，組成人員提出某地建筑垃圾亂堆長期無人清理，要求政府予以解決。這是對相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行不力的問題，不屬于該法規(guī)直接規(guī)范的內(nèi)容，那么就偏離了會議議題，不應(yīng)在審議法規(guī)時提出，可以通過提出代表建議、批評和意見要求辦理。

（二）對于其他組成人員已經(jīng)提過的意見是否有必要重復(fù)提出。審議意見可以重復(fù)提出，特別是對于爭議較大的問題，組成人員的表態(tài)對于法規(guī)草案修改中意見的采納，具有重要影響。但在重復(fù)提出時，可以對重復(fù)的內(nèi)容簡要概括、表明態(tài)度，對于他人觀點的補充或者重大爭議問題各方意見難分高下的情況，可以適當(dāng)展開。

（三）審議意見應(yīng)當(dāng)盡可能宏觀還是具體。提出的意見無論宏觀還是具體都是合法的，但從便于法規(guī)修改、提高立法質(zhì)量的角度，審議意見應(yīng)盡可能具體，既指出法規(guī)草案中的問題又提出修改的方案，更利于法規(guī)修改能夠準(zhǔn)確反映組成人員的意見。宏觀的意見，盡管有指導(dǎo)作用，但是修改時對該意見理解的深刻程度往往不同。

四、審議輔助措施

為更好地服務(wù)常委會審議工作，提高審議質(zhì)量，各地人大常委會開展多種形式的探索：例如舉辦專題講座，請專家介紹相關(guān)理論和工作中存在的問題；開展立法前評估并提供評估資料供組成人員審議時參考；邀請人大代表或者基層人大常委會領(lǐng)導(dǎo)列席會議發(fā)表意見或者書面征求代表意見并印發(fā)常委會會議；安排有關(guān)部門對重要問題進行調(diào)研并提出意見，供審議時參考等；修改修訂法規(guī)，要進行立法后評估，并提供評估資料。安徽、江西、吉林等地的地方性法規(guī)都有關(guān)于審議輔助措施的規(guī)定，這些措施有助于常委會組成人員開闊思路，更多地了解法規(guī)案相關(guān)內(nèi)容，更好地準(zhǔn)備審議意見。

五、審議的過程

法律法規(guī)往往對于法規(guī)案的提出、審議、表決、公布等作出程序規(guī)定，但是對于每次審議中，是否要宣讀法規(guī)草案、發(fā)言“走題”時的糾正、對審議意見的記錄及確認等沒有一定之規(guī)。

（一）一般程序。通常而言，審議的程序包括主持人（或者稱為分組會議的召集人）主持宣布開會及議題，并請工作人員宣讀有關(guān)文件，之后組成人員依次發(fā)表審議意見，常委會工作機構(gòu)收集整理審議意見，分送法制委員會和有關(guān)的專門委員會，并根據(jù)需要印發(fā)常委會會議。審議完畢，主持人宣布對該議題的審議結(jié)束。

（二）是否宣讀法規(guī)草案。有的地方立法規(guī)定了在分組會議上宣讀法規(guī)草案全文和有關(guān)專門委員會的審議或者審查意見。也有觀點認為，分組審議沒必要宣讀草案，法規(guī)草案依法都在會前發(fā)給常委會組成人員，組成人員應(yīng)當(dāng)在會前已經(jīng)看過草案并準(zhǔn)備了審議意見，沒必要浪費時間宣讀草案，而應(yīng)把更多的時間用于發(fā)表審議意見。

筆者認為，兩種觀點都有道理，法規(guī)草案并不是必須在會議上宣讀，完全可以由組成人員會前閱讀、研究，開會時將更多的時間用于發(fā)表審議意見。然而，考慮到當(dāng)前的實際情況，常委會組成人員多是兼職且大都是單位、部門的領(lǐng)導(dǎo)，本職工作十分繁忙，個別組成人員對人大工作往往無法兼顧，有的出席會議都難以保障，更談不上會前認真閱讀草案、深入調(diào)研、準(zhǔn)備意見。因此宣讀法規(guī)草案對于會前準(zhǔn)備不充分的組成人員了解法規(guī)草案內(nèi)容、準(zhǔn)備審議意見，有一定幫助。

（三）發(fā)言冗長或者“走題”時的糾偏。審議發(fā)言應(yīng)當(dāng)圍繞議題進行，而且應(yīng)當(dāng)保證組成人員均有發(fā)言的機會。根據(jù)會議議程安排的時間以及參會的組成人員數(shù)量，可以大致算出人均發(fā)言時間，在個別組成人員發(fā)言嚴重超時的情況下，主持人（或者召集人）應(yīng)當(dāng)提醒發(fā)言的組成人員控制時間。在組成人員均發(fā)表過審議意見而仍有時間的情況下，個別組成人員認為發(fā)言還需補充或進一步闡述的，可以繼續(xù)發(fā)言。審議中，有的組成人員發(fā)言未能緊扣議題，有的甚至?xí)┎逡恍╊}外話，從而降低了審議效率，主持人（或者召集人）也應(yīng)當(dāng)及時提醒組成人員圍繞議題發(fā)表意見。

六、審議的方式

法規(guī)草案的審議方式包括召開分組會議、聯(lián)組會議或者全體會議審議三種形式。大會審議的優(yōu)勢在于集思廣益，可以避免常委會組成人員個人認識的局限性和片面性；分組審議的優(yōu)勢在于討論和交換意見比較充分，有助于提高審議的深度。實踐中，一般采用分組審議這一形式，但各地的法規(guī)中也會規(guī)定，根據(jù)需要可以召開聯(lián)組會議或者全體會議對法規(guī)草案中的主要問題進行討論。

全體會議審議的一個特殊形式就是對法規(guī)草案個別條款（有的地方性法規(guī)中成為“法規(guī)草案修正案”）的先行表決。重慶、福建、江西、山西等地均在地方性法規(guī)中作出相關(guān)規(guī)定。先行表決盡管名為“表決”，但與立法法第六十八條中“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序……”中的“表決”內(nèi)涵并不同。后者的表決產(chǎn)生直接的法律效力，省級人大常委會的法規(guī)案在表決通過后即生效。而前者的表決并不導(dǎo)致個別條款生效，其實質(zhì)是常委會行使審議職權(quán)，對有爭議的條款確定如何規(guī)定。這種審議方式有利于充分地發(fā)揮常委會在立法中的主導(dǎo)作用，有利于準(zhǔn)確表達常委會組成人員的個人意志并體現(xiàn)多數(shù)人的真實意向，從而避免對法規(guī)案作一攬子總體表決的局限性。

審議法規(guī)草案是具有立法權(quán)的地方人大常委會會議的一項重要工作內(nèi)容，直接決定著立法質(zhì)量。健全和創(chuàng)新地方立法的審議制度， 是完善立法制度的重要環(huán)節(jié)， 也是一個理論和實踐相結(jié)合的過程。需要在遵守憲法和立法法的前提下， 總結(jié)本地立法的實踐經(jīng)驗， 借鑒外地的有益做法， 逐步形成適合自身特點、增強立法實效的審議制度。

（作者單位：山東省青島市人大常委會法制工作室）