破解信訪困局亟需制定 《信訪法》

信訪是實踐黨的群眾路線的重要工作，一方面要打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔、堵、卡、截，保證信訪渠道的暢通，保障群眾民主權利的實現；另一方面又需要把各種問題解決在基層，盡量減少越級上訪、集體上訪和重復上訪。

許多省、市、縣為了減少各種類型的上訪數量，實踐中出現了“截訪”等諸多有違現代法治社會基本精神的做法。這加劇了上訪民眾與政府的緊張關系，不利于社會的和諧穩(wěn)定。

當前，信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用趨于弱化，信訪方式亦成了相當一部分民眾與政府抗爭的主要手段，甚至出現了“無理訪”、“牟利訪”等極端的上訪現象。這樣的信訪傾向已經對社會和政府構成極大的威脅，如何面對和解決信訪難題成為當前亟待解決的問題。

破解信訪困局需制定 《信訪法》

現行的《信訪條例》在法律效力層級上只屬于行政法規(guī)，并非國家基本法律，這使相關國家機關從事信訪工作無法律授權。《信訪條例》規(guī)定，信訪工作的主體是“各級人民政府、縣級以上各級人民政府工作部門”。

但實際上，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、檢察院、法院以及政府相關職能部門，都設有信訪機構，一些相關職能部門內部和社區(qū)居委會也設有信訪機構。

信訪組織體系的多元化造成各級信訪機構之間沒有嚴格意義上的隸屬關系，缺少權威性的統(tǒng)一歸口管理及領導機構。這導致信訪事項受理及處理的主體不明，信訪事項在不同層級機構間來回轉辦。因此，需要制定《信訪法》協(xié)調各級信訪部門及其相互之間隸屬關系問題。

此外，為了解決信訪矛盾向中央集中的壓力，2005年修訂后的《信訪條例》將實行多年的“分級負責，歸口管理”的信訪工作原則，修改為“屬地管理、分級負責”，強調基層是信訪糾紛解決的主要場所。

從2009年開始，領導干部大接訪、包案等新的信訪形式出現。一些地方還從制度上明確規(guī)定了地方黨政機關主要領導的信訪責任，并將信訪排名列入公務員考核目標。有的地方官員晉升，信訪考核擁有一票否決權。

但這些旨在解決信訪問題的新辦法卻異化了信訪制度。“屬地管理、分級負責”被許多地方片面強調成將矛盾解決在基層，要求“小事不出鄉(xiāng)街，大事不出區(qū)縣，矛盾不上交”，“屬地管理”被異化成上級將信訪矛盾壓給基層的合法借口，加劇了群眾信訪依賴與基層信訪功能有限之間的沖突。

信訪機制的良性運轉一方面有賴于其制度的完備性，另一方面依托于其制度的科學性。就前者而言，《信訪條例》所規(guī)定的內容更多地涉及信訪程序問題，許多有關信訪制度實體性的內容并沒有涉及。就后者而言，《信訪條例》雖然對信訪秩序、信訪聽證以及信訪終結等問題有所規(guī)定，但這些既有規(guī)定在實踐中很難操作。

如《信訪條例》雖有上訪人上訪秩序的規(guī)定，但規(guī)定對越級上訪、群體上訪圍堵沖擊機關、單位，阻塞交通或在信訪接待場所滯留、謾罵甚至毆打工作人員等問題以及在公共場所和繁華地區(qū)以上訪為名滋事等行為，欠缺必要的規(guī)制和與《治安處罰法》、《刑法》的技術性銜接，因而導致信訪無序問題十分嚴重。

因此，制定統(tǒng)一信訪法既可以彌補現有信訪立法的缺失，也可以增強既有法律規(guī)范之科學性，從制度上完善信訪機制的良性運轉。

“信訪不信法”就源于《信訪條例》未準確界定信訪與司法的關系。各種創(chuàng)新性舉措異化了信訪制度，亦是信訪立法不完善，導致各級政府在“無法可依”的情況下采取的權宜之策。因此，制定統(tǒng)一的《信訪法》，一則可以消除中央和地方在信訪立法方面的差異，為各級信訪部門和信訪群眾提供明確、權威的規(guī)范，指引其行為選擇；二則可以為信訪制度起到“確權”作用，以法律的形式明確信訪的工作范圍和相應的救濟途徑，減少因規(guī)則不明或缺失所引發(fā)的問題。

正確認識信訪，

依法治理極端上訪事件

信訪、司法各司其責；司法是解決糾紛的主要途徑，法治國家的良性運轉主要依靠司法，信訪只是保障權利的一種輔助方式，決不能以信訪沖擊司法。信訪主要是黨和政府的群眾路線工作方法，司法是法治國家的最主要解紛模式。應嚴格依據法院受案范圍和信訪受理范圍的法律規(guī)定，使信訪的歸信訪，司法的歸司法。

信訪主要處理的是不能通過訴訟解決的問題。司法問題不能通過上訪解決，而應通過其內在的程序來完成。大量涉訴信訪通過領導指示轉向法院，改變了既定裁判的效力，嚴重消解著國家司法機關的權威。法院變相成為信訪辦（維穩(wěn)辦），法官加入維穩(wěn)隊伍，此與司法本質相去甚遠。要徹底解決當前“信訪不信法”、“找法律不如找領導”的問題。

首先從法律角度界定“有理訪”和“無理訪”，針對屢教不改的無理上訪者，應堅決依法處置，打造合法維權的社會氛圍，讓“無理訪”沒有市場。對于“牟利訪”要堅決打擊，建立懲罰機制，追討其通過上訪所獲的不當利益。

對于非法上訪要嚴格依法界定范圍，一經核實為非法上訪，則應堅決依法打擊，該抓要抓，當判則判，決不能姑息。徹底解決“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的現象。

其次，依法行政、公正司法，從源頭上減少極端上訪事件發(fā)生，這是減少和杜絕極端上訪事件的治本之策。極端上訪多是針對政府而來，極端上訪事件的源頭多是因為政府不依法辦事，司法機關不公正裁判。當前信訪矛盾主要表現為干群矛盾，由反映訴求轉化成打砸搶是對政府不滿的發(fā)泄。當前極端上訪事件多發(fā)的領域是環(huán)境污染、征地拆遷、城建城管、涉法涉訴等，這些問題的產生與有關部門不依法辦事有很大的關系。

政府必須依法行政、依法辦事，提高運用法治手段和法治思維解決問題的能力，要通過法治來限制和監(jiān)督政府的公權力，把權力關進法律的籠子里。依法打擊并限制權力以收攏人心，這是當前創(chuàng)造穩(wěn)定社會環(huán)境的要務。對于重大項目引進、征地拆遷等涉及群眾切身利益的事項，在事先要進行風險評估，信訪部門可以提前介入，與群眾理性溝通達成共識。

一手狠抓干部作風，暢通信訪渠道以保護群眾合法利益；一手堅決打擊“無理訪”、“牟利訪”和“非法訪”，打造依法上訪、理性維權、風清氣正的信訪環(huán)境，才能最大限度發(fā)揮信訪的政治參與和權利維護的功能。在深入開展群眾路線教育的背景下，對于漠視群眾合法訴求的官員要堅決問責，對于高高在上的“官老爺”做派要堅決查處。暢通和規(guī)范法治維權的渠道，適時制定《信訪法》，徹底改革信訪制度。