主要參與者回憶：消法是怎樣煉成的

為13億消費者撐腰

1990年7月，時任商業(yè)部部長胡平在湖北省調(diào)研時，在商場買了雙新皮鞋，并穿著在當(dāng)?shù)刈咴L。次日回京到家一脫鞋，他就發(fā)現(xiàn)一只鞋的后跟已掉了一塊，看來看去也沒找到這雙鞋的商標(biāo)、產(chǎn)地和生產(chǎn)廠家。

胡部長的遭遇，只是當(dāng)時千千萬萬消費者受侵權(quán)的一個縮影。

上世紀(jì)80年代末、90年代初，市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但洪流滾滾，泥沙俱下，假冒偽劣商品潮水般地涌向全國各地。當(dāng)時北京的一次檢查中，在星級飯店和大型國營商場內(nèi)被查的104款高檔名酒樣品中，只有4個是真的。除了假冒偽劣，短尺少秤、哄抬物價、預(yù)售詐騙、硬性搭售等種種不法行為，也在消費市場上滋生蔓延。甚至，不良商家為謀取錢財不惜危害人民的生命健康：發(fā)霉大米釀啤酒，糞池里腌大頭菜……

政府對市場經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的這些丑惡現(xiàn)象也給予打擊，但多是揚湯止沸。制定消費者權(quán)益保護(hù)法的呼聲日益高漲。

從1984年立法意向提出，到1993年在第八屆全國人大常委會第四次會議上以127票的全票通過，消費者權(quán)益保護(hù)法（下稱“消法”）是我國改革開放以來第一次全票通過法律。

消法出臺，使得廣大消費者有了維權(quán)的利劍。1995年購假獲雙倍賠償?shù)摹巴鹾，F(xiàn)象”更推動了消法的落實與普及，讓消法更加深入人心，消費者維權(quán)意識得到極大的覺醒。近年來，僅通過消協(xié)渠道，為消費者挽回的經(jīng)濟(jì)損失每年就以10億元計。

日前，消法正在經(jīng)歷其頒布20年來的首次修訂。《中國經(jīng)濟(jì)周刊》特邀請三位消法制定的主要參與者，講述當(dāng)年消法制定的歷程、艱辛和故事。

“地方包圍中央”的立法過程

消法的制定過程頗為曲折，最初并不是想著直接立法，而是由國務(wù)院出臺條例。而且，在各省份消費者權(quán)益保護(hù)條例“遍地開花”后，國務(wù)院的條例仍未能出臺。后來，經(jīng)過各方努力，同時由于消費者保護(hù)的理論和實踐日臻成熟，遂決定由全國人大立法，消法制定被提上議事日程。

武高漢：國家性條例難產(chǎn)，地方法規(guī)紛紛出臺

消法制定最初要追溯到1984年。當(dāng)時，中國消費者協(xié)會（下稱“中消協(xié)”）醞釀成立，時任國家工商行政管理局[副部級單位，下稱“國家工商局”，2001年4月更名為國家工商總局（正部級單位）]副局長李衍授準(zhǔn)備出任會長，想請時任全國人大常委會副委員長王任重出任名譽會長。

我當(dāng)時是李衍授的秘書，跟著李衍授去拜會王任重。王任重提出了幾條意見，其中就包括：根據(jù)國外經(jīng)驗和國內(nèi)情況，需要制定一部保護(hù)消費者權(quán)益的法律。

此后，我們和廣東省消費者委員會的一位全國人大代表一起商議后，他寫了關(guān)于制定消法的議案，在1985年3月提交全國人大。但是，全國人大在研究了這份議案后回復(fù)稱，鑒于中國保護(hù)消費者的理論和SQ6nhW0nxvYKrQrjEDExvA==實踐還比較少，直接立法時機不夠成熟，建議由國務(wù)院起草相關(guān)條例。

全國人大的意見經(jīng)過國務(wù)院法制局（國務(wù)院法制辦的前身）、國家工商局、中消協(xié)（已于1984年12月26日成立）層層轉(zhuǎn)批，最后，時任中消協(xié)秘書長王江云指定我來草擬條例內(nèi)容。

我當(dāng)時35歲，初生牛犢不怕虎，因為之前已經(jīng)開始研究國外消法，在此基礎(chǔ)上，一個晚上就擬完了條例內(nèi)容?，F(xiàn)在回過頭來看，這顯然不合適?？梢韵胂?，我擬出來的“條例”遭到了各方“七嘴八舌”。后來，國家工商局、中消協(xié)開始組建專家隊伍從事這項工作。我則退到二線，開始做與消法制定相關(guān)的記錄、整理、意見匯總的工作。

一年過去了，條例始終沒有出得了國家工商局。在此過程中，福建倒成了第一個吃螃蟹的地方。

1986年，福建省消費者委員會起草了當(dāng)?shù)氐臈l例，但在福建省人大常委會上未獲通過。理由是，全國都還沒有呢，福建干嗎往前沖。于是，福建省消費者委員會會長帶著他們的條例到了北京。李衍授一看就同意，因為他們條例的主體架構(gòu)都是我們平時研究確定下來的東西。

李衍授報給王任重，王任重特別贊賞，批示“此條例可供各地參考”。次年，福建省人大常委會通過了該條例，福建頒布了我國第一部專門保護(hù)消費者權(quán)益的地方性法規(guī)。

然而中消協(xié)擬的國家性的條例，仍然被各方認(rèn)為不夠成熟。但是，各地的情況卻勢如破竹，不出兩三年，全國有二十幾個省份出臺了消費者權(quán)益保護(hù)條例，地方包圍中央了。

在這種情況下，上面也開始抓緊了。1990年，國家工商局通過了一稿，報到國務(wù)院法制局。國務(wù)院法制局研究條例草案，特別是“消費者權(quán)利”這一章。全國人民都是消費者，這一章是給全國人民授權(quán)，這就超出了國務(wù)院行政管理的范疇。于是，國務(wù)院法制局給全國人大常委會正式寫了報告：鑒于該法是要向全國人民普遍授權(quán)，由國務(wù)院出臺條例不妥，同時鑒于消費者保護(hù)的理論和實踐日臻成熟，建議由全國人大直接立法。全國人大法制工作委員會（下稱“全國人大法工委”）同意了，將消法制定提上議事日程。

在此期間，學(xué)術(shù)機構(gòu)也開始緊跟。時任中央政法管理干部學(xué)院教授謝次昌領(lǐng)銜成立消法研究課題組，并給全國人大法工委報送了消法草案建議稿。

張明夫：消法不出，等于我在中消協(xié)沒做事

1991年，我從國家工商局市場管理司副司長任上去中消協(xié)工作，至1993年期間，擔(dān)任中消協(xié)第三任秘書長。

消法不搞條例，而是直接立法的契機發(fā)生在1990年底。當(dāng)時，有一部分同志堅持搞條例，認(rèn)為條例相對容易出臺。從中消協(xié)的角度，我們希望直接立法，有幾個理由：第一，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)消費者權(quán)益的力度需要加強，當(dāng)時發(fā)生的坑騙消費者的事情太多，死人、致殘、致傷的情況屢有發(fā)生；第二，保護(hù)消費者權(quán)益的條例，各地都有了，但不完善，需要一部國家制定的統(tǒng)一的法律；第三，對經(jīng)營者的法律責(zé)任中，盡管當(dāng)時已有產(chǎn)品質(zhì)量法等很多法規(guī)，但對制售假冒偽劣產(chǎn)品和如何維護(hù)消費者的問題亟待完善；第四，消費者權(quán)益受到損害時，無法可依。

所以，我在中消協(xié)主持工作的三年間，推動立法是我最重要的工作。當(dāng)時我跟同志們說了一句話：消法不出，等于我在中消協(xié)的工作沒做。其他工作我可以丟掉一些，集中精力推動立法。我多次到國務(wù)院法制局、全國人大法工委，向領(lǐng)導(dǎo)說明為什么我們不能再搞條例，急需立法。

1991年的一天，河山給我打電話，說我們要求立法的情況，全國人大法工委研究過了，可以考慮列上日程。之后，我就和武高漢等同志一起去了全國人大法工委，那是我第一次見到河山，但在未來的一年多時間里，因為起草消法，我們緊密工作在一起。。

河山：消法建議稿，曾經(jīng)放在全國人大法工委沒人理

消法的誕生，是在中國市場經(jīng)濟(jì)確立的大背景下，但也不乏含有點偶然因素。

1991年夏季的一天，時任全國人大法工委民法室主任的胡康生，在經(jīng)濟(jì)法室看到謝次昌、武高漢等同志起草的消法建議稿，放在那沒人理。他拿來以后把我叫去，問這個屬不屬于民法？我說消費者是自然人，經(jīng)營者是法人，他們之間為平等主體關(guān)系，歸民法調(diào)整，我們搞這個法不會和別的室發(fā)生沖突。就這么說定了，胡主任隨即向上報批了消法立法程序。

第二天我給中消協(xié)打了一個電話。第三天，張明夫、武高漢等三位同志就到全國人大法工委來了。交談后，張明夫感慨地說：“這部法我們盼了六七年，苦于無門，卻不知道法工委是負(fù)責(zé)這方面立法的，現(xiàn)在總算找到了門，和你們聯(lián)系上了，今天就算我們進(jìn)了門。我們對立法有了希望?！?/p>

從胡康生交辦這一天起算，至1993年10月31日第八屆全國人大常委會第四次會議通過消法，我的工作一干就是兩年半。

張明夫秘書長多次表示：“在我任職期間，一定要把推動消法的制定當(dāng)作中消協(xié)頭等大事來抓。”他說到做到，為消法的起草做了大量推動工作。

“加倍賠償”差點寫不進(jìn)消法

消法的核心條款是體現(xiàn)于第四十九條的“加倍賠償”，這一規(guī)定發(fā)展了民法通則“填平補齊”的賠償原則，體現(xiàn)為“懲罰性賠償”，是打擊假冒商品、欺詐服務(wù)的重要舉措。而將“加倍賠償”寫入消法的過程是非常艱難的。

河山：“懲罰性賠償”被審議通過后，大家像申奧成功一樣激動

我最初見到的消法建議稿，大部分是宣言式的，缺乏可操作性。而立法是要解決問題。

如何制定好這部法律？我琢磨了半年，琢磨出一個頭緒：當(dāng)時侵害消費者權(quán)益的首先是假貨，那么，保護(hù)消費者權(quán)益就要打假。如何打假？打假治假是多方面的，而運用懲罰性賠償打假不失是方式之一。我國民間有“缺一罰十”的習(xí)俗，上升為法律就是懲罰性賠償，把它交給廣大消費者，就能成為打擊假冒、保護(hù)消費者權(quán)益的強大法律武器。為了避免歧義，我特將“缺一罰十”在稱謂上改為“缺一賠十”。罰，是行政、刑事詞匯；賠，才是民事用語。

1992年3月全國人大會議期間，我約張明夫、武高漢到北京飯店，提出將懲罰性賠償寫入消法草案，動員廣大消費者與偽假商品作斗爭，張明夫、武高漢完全贊同。當(dāng)年4月10日至12日，中消協(xié)在福州召開消費者權(quán)益保護(hù)法起草座談會。參加座談會的領(lǐng)導(dǎo)、專家以及各地消協(xié)的負(fù)責(zé)人也都贊同在消法中體現(xiàn)懲罰性賠償思想。

但懲罰性賠償條文寫進(jìn)消法是頗為坎坷的。因為民法的傳統(tǒng)就是缺一賠一，缺二賠二，填平補齊。懲罰性賠償?shù)乃枷?，民法通則沒有，大陸法系都沒有。

1993年3月27日，國家工商局將消法送審稿報國務(wù)院，將懲罰性賠償稱為“額外賠償”，用三個條文分別規(guī)定了百分之五十、一倍、三倍的額外賠償金。1993年7月，國務(wù)院法制局?jǐn)M出修改稿，刪去了額外賠償金。

時任國務(wù)院法制局局長楊景宇曾召開工作會，就消法制定聽取意見。大家本著對立法負(fù)責(zé)的理念，提出不少尖銳意見。會議尾聲時，楊局長點名讓我發(fā)言，我說來之前胡康生主任有交代“只聽不發(fā)言”，楊局長說這是內(nèi)部討論，執(zhí)意讓我發(fā)表意見。我只好從命談了幾點看法，因刪掉了懲罰性賠償條文，又在當(dāng)時會場的氣氛下，我不知天高地厚地說了一句，法制局的稿不如工商局的稿。楊局長很大度，會議總結(jié)時還提到我撰寫的《論“缺一賠十”的懲罰性賠償思想》的許多段落，并說專門就這一問題做了請示。

不過，由于對懲罰性賠償認(rèn)識不同，直到消法通過前的一個月，草案中仍未有懲罰性賠償條款。此際，全國人大法工委副秘書長、中消協(xié)常務(wù)理事王著謙休假歸來，我向她做了匯報，王著謙為寫上懲罰性賠償條款起了關(guān)鍵的作用。

1993年10月6日下午，全國人大常委會法律委員會審議消法草案。對于是否寫懲罰性賠償條款，國家工商局副局長曹天玷等同志做了感人的發(fā)言。討論后，法律委員會主任委員薛駒逐一向與會委員征詢意見，多數(shù)委員贊成寫入。當(dāng)時會場氣氛就像申奧成功一樣，特別熱烈，大家握手相賀。

懲罰性賠償賠幾倍？意見也不一致。曾有意見是區(qū)分不同情形賠，有的賠十倍，有的賠一倍，有的定數(shù)額賠償。也有人說，賠都賠不了，還賠十倍？最后消法定為賠一倍。我認(rèn)為一倍也是進(jìn)步，它是個創(chuàng)舉。

“消費者組織”數(shù)次被攔在消法門外

消法與“3·15”緊密相連，與消費者組織緊密相連。消費者組織為消法的出臺做了許多工作，在維護(hù)消費者權(quán)益的過程中也起到很大作用。但是，“消費者組織”這一章在寫入消法時，卻幾次被剔除。

張明夫：厲以寧的建議讓消協(xié)腰板挺直

在制定消法的討論中，難度最大的是第49條，其次就是第五章“消費者組織”。審議中，有些同志認(rèn)為，制定消法是為了規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，設(shè)立“消費者的權(quán)利”、“經(jīng)營者的義務(wù)”章節(jié)都可以，但對消費者組織要寫入消法，提出很多異議。

我當(dāng)時為什么堅持要將這一章寫入消法，原因是，雖然黨和政府各部門很重視消協(xié)這個組織，但是實際開展工作，消協(xié)的人員和經(jīng)費都很困難，不寫入法律很難開展工作。

爭論還集中在一個措詞上?，F(xiàn)在消法第三十二條規(guī)定，消費者協(xié)會履行七項職能。最初的表述，“職能”一詞用的是“職責(zé)”，這也差點攔住了消費者組織寫入消法。有人說，“職責(zé)”那都是指的國家機關(guān)、部門，一個社會團(tuán)體怎么能有“職責(zé)”呢？后來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧提出把“職責(zé)”改為“職能”，這一章才得以通過。

為13億消費者撐腰

消法出臺后的最初幾年，隨著消費者運動的高潮迭起，消法在群眾中深入人心，極大地喚醒了消費者的維權(quán)意識。

河山：我也買過假畫索賠

1993年消法頒布以后，消費者運動經(jīng)歷了幾次高潮：第一次高潮以1995年“3·15”北京電視臺播放電視節(jié)目《懸賞打假》為標(biāo)志。

第二次是半年以后，王海（后成為知名職業(yè)打假人）在北京購假索賠成功。

第三次，我自己在北京購買了兩幅徐悲鴻假畫，獲得賠償，并將增加賠償?shù)?900元捐贈給了中消協(xié)，作為打假基金。

第四次高潮由原福建省龍巖市公務(wù)員邱建東掀起，1997年1月，邱建東在北京出差期間，發(fā)現(xiàn)公話代辦處未執(zhí)行當(dāng)時的郵電部夜間、節(jié)假日長話收費半價的規(guī)定，并分別向東城區(qū)、西城區(qū)提起訴訟，結(jié)果一勝一負(fù)。

第五次是關(guān)于商品房是不是商品，是否適用消法的討論。2002年，河南省鶴壁市中院在一起商品房欺詐案中裁定雙倍賠償消費者，是全國首例終審生效的商品房雙倍賠償案。

第六次，汽車屬于商品也得到了法律的支持。2005年12月，四川省高院判決涉嫌欺詐的汽車經(jīng)銷商應(yīng)按照消法第四十九條規(guī)定對消費者做出雙倍賠償。

近期，我們又發(fā)現(xiàn)一起銷售水貨手機雙倍賠償消費者的案例，預(yù)計會成為消費者運動的下一次高潮。

武高漢：希望消法修訂后，消費者能根據(jù)消法直接維權(quán)，不用再找這個局、那個部了

消法最大的亮點，是引入了“契約正義”的原則，來調(diào)節(jié)消費者與經(jīng)營者的關(guān)系。在消法的鼓舞下，消費者的權(quán)益意識有了極大覺醒。消費者維權(quán)也發(fā)生了多重改變：過去消費者權(quán)益受了侵害，大多忍氣吞聲，現(xiàn)在可以選擇投訴，投訴量連年上升；過去消費者購買的商品壞了，經(jīng)營者給修好了，消費者千恩萬謝，現(xiàn)在消費者還會向經(jīng)營者要求賠償誤工工資、往返車費；消費者投訴的產(chǎn)品也從過去的物質(zhì)商品，發(fā)展到服務(wù)，以及精神層面。不僅房子、汽車有人投訴，假唱、假球也有人投訴了。

希望這次消法修訂以后，要具體，要讓消費者根據(jù)消法直接就能維權(quán)，別再讓消費者找這個局、那個部了。

圖片來源：中國統(tǒng)計出版社《中國消費者運動十年1984-1994》1994年12月第一版。姚冬琴翻拍