青島：鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的“小城市”試驗(yàn)

青島市日前正式啟動(dòng)小城市培育試點(diǎn)，膠州市李哥莊鎮(zhèn)、平度市南村鎮(zhèn)、萊西市姜山鎮(zhèn)、即墨市藍(lán)村鎮(zhèn)、黃島區(qū)泊里鎮(zhèn)5個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)成為首批試點(diǎn)鎮(zhèn)，在審批權(quán)限、土地指標(biāo)、財(cái)政收入、戶籍制度等方面進(jìn)行松綁擴(kuò)權(quán)。

“我們稱之為小城市培育試點(diǎn)，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的一種探索，是在重點(diǎn)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上培育成小城市。”青島市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)副主任吳毅向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》解釋道。

什么樣的鎮(zhèn)可以“市”

試點(diǎn)之一的李哥莊鎮(zhèn)，從里到外，都不像一個(gè)我們常見的“鎮(zhèn)”。

從青島市區(qū)沿著204省道開車西行，半個(gè)多小時(shí)就到了李哥莊鎮(zhèn)。沿途接連不斷的企業(yè)工廠、許多正在建設(shè)的項(xiàng)目，寬敞整潔的馬路，一排排整齊的多層住宅，氣派的中心廣場(chǎng)，許多人開玩笑說，初來乍到的人常常疑惑：是不是到了膠州市？

李哥莊鎮(zhèn)素有“中國(guó)制帽之鄉(xiāng)”的美譽(yù)。該鎮(zhèn)制帽行業(yè)年產(chǎn)量達(dá)12億頂，年產(chǎn)值達(dá)40多億元，“可以說是每年為每一位中國(guó)人生產(chǎn)一頂帽子。”李哥莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)姜衍海告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。今年3月，我國(guó)首個(gè)制帽業(yè)的國(guó)標(biāo)也在此誕生。

傳統(tǒng)的制帽產(chǎn)業(yè)讓李哥莊人很早就走上了致富之路，也慢慢形成了制帽產(chǎn)業(yè)集群，再加上裝備制造和新興產(chǎn)業(yè)集群，依托青島市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目大沽河治理打造生態(tài)旅游的服務(wù)業(yè)集群，在三大產(chǎn)業(yè)集群的支撐下，該鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也名列青島市小城鎮(zhèn)前列。李哥莊鎮(zhèn)政府的數(shù)據(jù)顯示：2012年該鎮(zhèn)完成生產(chǎn)總值71億元，財(cái)政收入2.13億元，比2011年增長(zhǎng)了33%；鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力十足。

早在成為小城市試點(diǎn)前許多年，李哥莊鎮(zhèn)的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”已經(jīng)開始了。據(jù)當(dāng)?shù)毓賳T介紹，自2005年成為全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)以來，各級(jí)各部門都制定出很多優(yōu)惠政策，讓李哥莊實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，很多方面走在了山東省乃至全國(guó)前列。

李哥莊鎮(zhèn)有許多普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有的機(jī)構(gòu)：公安分局、工商分局、城管執(zhí)法中隊(duì)、消防支隊(duì)、社區(qū)辦公室、城鎮(zhèn)辦公室和旅游辦公室……青島市還在李哥莊設(shè)立了直屬警務(wù)大廳，能夠辦理李哥莊及周邊區(qū)域的車輛掛牌、審車、事故處理等。

李哥莊鎮(zhèn)有許多普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受不到的特權(quán)：從2008年起，膠州市對(duì)李哥莊的城建配套費(fèi)全額返還，土地出讓金按一定比例返還。2011年，李哥莊鎮(zhèn)又拿到了青島市550萬元的財(cái)政補(bǔ)貼。

目前李哥莊鎮(zhèn)已經(jīng)建成的商住小區(qū)達(dá)到26個(gè)，總建筑面積達(dá)到300多萬平米，也吸引了包括海潤(rùn)自來水、新奧燃?xì)獾确?wù)商投資，實(shí)現(xiàn)供水、供氣和供熱。同時(shí)，李哥莊還是全省第一家實(shí)現(xiàn)村村通公交的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。李哥莊鎮(zhèn)擁有全國(guó)第一支民間消防隊(duì)伍——青島永安民建消防隊(duì)。

在鎮(zhèn)政府門口的LED顯示屏上，滾動(dòng)著“祝賀李哥莊鎮(zhèn)成為小城市培育試點(diǎn)”的宣傳語(yǔ)。“小城市培育試點(diǎn)，不僅給我們帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也讓我們感到壓力非常大。”姜衍海告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，這壓力不僅來自于城鎮(zhèn)建設(shè)的壓力大，更源于小城市目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。李哥莊鎮(zhèn)已經(jīng)具備了邁向小城市的基礎(chǔ)條件，但是近年來，該鎮(zhèn)的發(fā)展日益受到現(xiàn)有體制機(jī)制約束，急需擴(kuò)大發(fā)展空間。

從“莊”到“鎮(zhèn)”，從“鎮(zhèn)”到“市”，李哥莊人對(duì)自己的明天滿懷期待。

“跑步前進(jìn)”的李哥莊

“以前如果是按部就班發(fā)展的話，現(xiàn)在就是跑步前進(jìn)。”姜衍海坦言，成為小城市培育試點(diǎn)，對(duì)李哥莊鎮(zhèn)的影響力提升、城建建設(shè)、政策引導(dǎo)扶持的力度和強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)等方面都有著積極而明顯的作用。

“尤其是品牌影響力提升了，對(duì)我們鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很大的促進(jìn)作用。本來項(xiàng)目可以落到李哥莊，也可以落到周邊鎮(zhèn)，現(xiàn)在項(xiàng)目方會(huì)優(yōu)先考慮李哥莊鎮(zhèn)。我們選擇的余地更大。這些都有利于我們發(fā)展和建設(shè)。”姜衍海說。

“如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化就是空中樓閣，就是蓋起一座小城市來也是一片鬼城！”姜衍海告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，李哥莊鎮(zhèn)將從產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、人口集中三個(gè)方面來培育小城市，在產(chǎn)業(yè)培育上通過轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，增強(qiáng)小城市的產(chǎn)業(yè)集聚能力。對(duì)于該鎮(zhèn)720家企業(yè)，規(guī)模以上企業(yè)90多家，他們著力發(fā)展三大產(chǎn)業(yè)集群。

有產(chǎn)業(yè)支撐是實(shí)現(xiàn)人口集聚最好的辦法，有產(chǎn)業(yè)支撐老百姓才有就業(yè)渠道。李哥莊鎮(zhèn)的700多家企業(yè)吸納了大量的勞動(dòng)力。“城鎮(zhèn)化必須要有產(chǎn)業(yè)支撐，老百姓的生活得有基本保證。目前李哥莊鎮(zhèn)95%以上的老百姓都脫離了農(nóng)業(yè)，都在從事二、三產(chǎn)業(yè)。如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，老百姓就沒有就業(yè)渠道，也沒有基本生活保障，那么城鎮(zhèn)化難度會(huì)很大，不好推動(dòng)。”姜衍海認(rèn)為，從某種意義上來說城鎮(zhèn)化也是一種順勢(shì)而為的行為。老百姓有錢以后也想過上像城里人一樣的生活，現(xiàn)在李哥莊鎮(zhèn)也確實(shí)達(dá)到這個(gè)發(fā)展程度了。

“我們正在鋪設(shè)污水管網(wǎng)，投入幾千萬元，一點(diǎn)都看不見。”姜衍海介紹道，這些雖然花錢很多，但不得不做，城鎮(zhèn)化不僅需要產(chǎn)業(yè)支撐，更需要公共設(shè)施的配套，他們?cè)诎凑找?guī)劃，重點(diǎn)建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，如學(xué)校、醫(yī)院、污水處理廠、灌網(wǎng)、道路等。此外公共服務(wù)部門也開始重心下移，膠州市檢察院在李哥莊鎮(zhèn)設(shè)檢察工作室、公安局也設(shè)了警務(wù)大廳…… “以后辦什么事不用再到縣里市里跑，在我小城鎮(zhèn)直接辦了！” 姜衍海認(rèn)為，這些都是以城市為內(nèi)涵的行政服務(wù)體系的下移，是對(duì)小城市建設(shè)的一種配套措施。

小城市，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺(tái)

今年年初，青島市委書記李群率團(tuán)去浙江考察調(diào)研，感到浙江的小城鎮(zhèn)發(fā)展讓人震撼。曾去浙江考察調(diào)研城鎮(zhèn)發(fā)展的吳毅說，浙江一個(gè)鎮(zhèn)的地方財(cái)政收入達(dá)十幾個(gè)億，比山東西部的縣都要強(qiáng)很多。

去年青島提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，試點(diǎn)的幾個(gè)鎮(zhèn)面積和人口擴(kuò)大了，這就為小城市發(fā)展提供了一個(gè)廣闊的發(fā)展空間。“浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展都是以市場(chǎng)推動(dòng)為主，青島的小城市培育試點(diǎn)要靠政府主導(dǎo)與市場(chǎng)相結(jié)合，而且政府的推動(dòng)力度會(huì)更強(qiáng)一些。”吳毅指出二者發(fā)展的不同。

一些大城市的二、三產(chǎn)業(yè)逐漸要轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移就要有一個(gè)承接的平臺(tái)。“承接這個(gè)轉(zhuǎn)移平臺(tái)的就是小城鎮(zhèn)。”吳毅認(rèn)為，小城鎮(zhèn)具有人力成本、土地資源等優(yōu)勢(shì)，具備承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺(tái)。

基于此，借鑒浙江小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，青島市出臺(tái)了《關(guān)于開展小城市培育試點(diǎn)的意見》，推出五個(gè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹攸c(diǎn)鎮(zhèn)開展小城市培育試點(diǎn)，力爭(zhēng)用四年的時(shí)間，培育一批經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步、功能完備、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)、社會(huì)和諧的現(xiàn)代化小城市，帶動(dòng)提升該市小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展整體水平，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐。

為此，青島市成立了小城市培育試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室放在市建委，由建委牽頭協(xié)調(diào)市政府各個(gè)部門制定小城市發(fā)展政策，扶持引導(dǎo)小城市培育試點(diǎn)。

青島市的大禮包

對(duì)于小城市培育試點(diǎn)，青島市從戶籍制度改革、財(cái)政體制調(diào)整、實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)等方面，出臺(tái)一系列扶持政策。

戶籍管理制度方面，制定出臺(tái)低門檻落戶、享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇的農(nóng)民進(jìn)城鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)農(nóng)民自愿到小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)落戶。

在財(cái)政支持上，實(shí)現(xiàn)財(cái)力分配向小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜，自2013年起四年內(nèi)，新增鎮(zhèn)級(jí)公共財(cái)政預(yù)算收入?yún)^(qū)市留成部分全額留鎮(zhèn)。試點(diǎn)鎮(zhèn)土地出讓凈收益市、區(qū)留成部分，在試點(diǎn)鎮(zhèn)征收的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，全額返還于試點(diǎn)鎮(zhèn)。

實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，通過委托、界定、授權(quán)等方式賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)縣市（區(qū)）級(jí)行政審批、監(jiān)督服務(wù)事項(xiàng)管理權(quán)限。配優(yōu)配強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)可由區(qū)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志兼任，或根據(jù)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展情況和干部情況，高配為所在區(qū)（市）副區(qū)（市）級(jí)干部。

“青島市出臺(tái)了小城市培育試點(diǎn)扶持政策，在財(cái)政上不低于3億的資金要向小城市培育試點(diǎn)傾斜。建設(shè)、交通、環(huán)境綜合整治等等，優(yōu)先向5個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行傾斜。在土地上，我們每年給它單列500畝的建設(shè)用地支持它的發(fā)展。”吳毅告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

“下放權(quán)限的最終目的是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)。”吳毅告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，權(quán)力下放是一個(gè)利益的重新分配問題，青島市在下放權(quán)限時(shí)也是一邊走，一邊探討、完善、推進(jìn)。

“小城市培育試點(diǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，小城鎮(zhèn)就是個(gè)小社會(huì)，它是一個(gè)完整的體系。所以我們現(xiàn)在提出這么一個(gè)引子，出了這么一個(gè)文件，在這個(gè)過程當(dāng)中碰到的問題也很多。譬如農(nóng)村戶口改成城鎮(zhèn)戶口，保險(xiǎn)、養(yǎng)老、住房、就醫(yī)，這都是政府要保障的。”吳毅坦言，小城市培育試點(diǎn)不可能一蹴而就。

青島提出全域統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。“小城市培育試點(diǎn)是一個(gè)非常重要的棋子。”吳毅介紹說，小城市試點(diǎn)如果基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、社會(huì)保障搞好一點(diǎn)，完全能夠吸引農(nóng)民轉(zhuǎn)移到小城市中，將來能起到城鎮(zhèn)化發(fā)展橋頭堡的作用。

“最后我們還要出個(gè)考核辦法。如果最后你兩年或者四年達(dá)不到我的標(biāo)準(zhǔn)，我取消你的試點(diǎn)資格，你不享受這種待遇。”吳毅說，小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)也實(shí)行末位淘汰的激勵(lì)機(jī)制，如達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)就取消試點(diǎn)的資格。

圖片說明：從“莊”到“鎮(zhèn)”，從“鎮(zhèn)”到“市”，李哥莊的改變，是中國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)縮影。供圖I李哥莊鎮(zhèn)政府