上海為何首設(shè)改革“免責(zé)”制

上海市政府即將提交市人大審議的《關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定（草案）》 （下稱《草案》）近日亮相，其內(nèi)容相較其他省區(qū)市同類法規(guī)，最大的亮點是首設(shè)改革“責(zé)任豁免”條款。

《草案》中的該條款稱，為依法保障改革創(chuàng)新，寬容失敗，“對依照決定規(guī)定程序決策、實施改革創(chuàng)新，而未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，且未牟取私利的，在政府政績考核中對有關(guān)部門和個人不做負(fù)面評價，不予追究行政責(zé)任及其他法律責(zé)任”。對此，我們認(rèn)為，上海的這一新規(guī)不僅有利于鼓勵大膽改革創(chuàng)新，而且其本身，就是一次大膽探索、先行先試的改革創(chuàng)新。

改革創(chuàng)新需要“寬”，因為究其本質(zhì)而言，改革創(chuàng)新就是一個創(chuàng)新主體不斷試錯，以及選擇機制不斷對其施加限制的互動過程，而且這個過程中，創(chuàng)新主體所需面對與適應(yīng)的選擇機制本身也在持續(xù)動態(tài)變化中。

回顧中國改革歷程，極為清晰可見的一條脈絡(luò)是，凡是改革相對大步前行之際，往往正是改革氣候趨向?qū)捤芍畷r。如1992年，鄧小平在南巡講話中明確指出，“不冒點風(fēng)險，辦什么事情都有百分之百的把握，萬無一失，誰敢說這樣的話？”

改革不可能萬無一失，這是人盡皆知的常識，但其落至實處，卻可能產(chǎn)生不同的效應(yīng)。如果政府部門通過改革創(chuàng)新，如愿成功地解決了發(fā)展中遇到的部分問題與矛盾，取得了預(yù)想的經(jīng)濟、社會和政治收益，此次創(chuàng)新便會得到自我強化與完善，最初面臨的多樣性和不確定性就會消失，政府部門創(chuàng)新的方向就會被“鎖定”。而這種“鎖定”在一定時期內(nèi)有可能會為后續(xù)創(chuàng)新提供動力；但也有可能，這種“鎖定”在更廣闊的范圍內(nèi)，反而成為阻礙創(chuàng)新持續(xù)性的桎梏，因為前一次成功創(chuàng)新所形成的與之相配套的行政運行系統(tǒng)或模式，往往會對后續(xù)創(chuàng)新造成較高的轉(zhuǎn)換成本。

這也正是為什么存量改革階段改革愈發(fā)艱難的原因所在。中國的特殊性還在于，一方面，無論從歷史傳統(tǒng)還是從現(xiàn)實生活看，政府和公共權(quán)力部門的改革創(chuàng)新在中國社會發(fā)展中所起的作用，遠(yuǎn)比西方社會重要得多；另一方面，中國事實上的官員委任制，以及相對封閉的決策體制，使得官員較少受到政策相對者的制約，其行為依據(jù)更多地視乎上級對其績效的判斷。

政府改革如此重要，但政府績效又是極其復(fù)雜而多維。這種情況下，倘若沒有一種較為切實可行的制度保障下的寬松環(huán)境，同為理性經(jīng)濟人的下級政府官員在患得患失心理支配下，很容易傾向于采取不改革的求穩(wěn)策略而無意于追求社會效用更優(yōu)的制度安排。上海的“責(zé)任豁免”切合改革創(chuàng)新的真義。中國下一步的發(fā)展，正需要這種對改革更寬松，對改革者更寬容，甚至對失敗了的改革和改革者也更寬厚的制度保障與社會氛圍。