不要讓公共政策成為信訪的誘因

筆者最近參加了一個官方機構組織的關于信訪工作的研討會議，其間，有官員提出：“現在很多信訪問題，甚至90%以上的信訪案件與政府相關，特別是與政府制定的政策相關。”

這位官員的本意不在于批評政府，而是指出，政府在出臺公共政策之前，應當認真進行政策風險評估，從源頭上阻斷由于政策失誤導致的信訪問題。

姑且不論“90%以上”這一數據是否準確，但這位官員指出的信訪案件中表現出來的這一特點，應該引起重視。

信訪案件的兩個“意外”

現在很多基層政府機構中的人員對上訪有著本能的恐懼感，但許多上訪案件的原因居然是政府機構自身造成的，這狀況的確讓筆者大感意外。

意外之一：比例很高。初一聽，覺得這個關于90%的提法不太符合實際情況，但仔細思考，并結合平時研究所查閱的數據資料，發現很多信訪案件的確是由于公共政策在制定、執行和協調中出現的問題而導致的。

近幾年因環境問題所引起的糾紛越來越多，譬如，由于修建地鐵時規劃不合理，沒有嚴格進行環境影響評價，沒有全面考慮其對居民生活造成的影響，導致地鐵修建完成后，地鐵運營所產生的噪音、震動，使得居民生活在不安全的環境之中。由于地鐵規劃所涉及的群體是整片小區居民，這些居民聯合起來上訪所形成的社會影響力則巨大。事實上，這些問題在規劃出臺之初就應該予以充分考慮，《環境保護法》、《環境影響評價法》中都明確規定了環境影響評價制度，可是在政策執行階段，政府部門卻有意無意地忽略這些法律，引起群眾不滿，進而引發信訪問題。

意外之二：原因竟是政府自身。長期以來，我們習慣于聽到“纏訪”、“亂訪”、“刁民”等詞來描述訪民，其寓意是指上訪之所以成為問題，主要是因為訪民自身原因而導致的。同樣，各種信訪案件久拖不決，各地維穩壓力大，都是由“刁民”所引起。但是，當90%上訪案件都和政府以及政府制定的政策相關時，我們發現，給訪民貼上“刁民”這個標簽，不能抹除政府自身的責任，而政府糾正自身行為才是解決信訪問題的治本之道。

如2008年北京市桃源東里居民所反映的鐵路部門為保障“和諧號”安全運行而將鐵道下的涵洞封堵的問題，就是由于政府部門為了自身利益而忽視民眾利益造成的。事后，經區政府采取協調超市去該社區售貨，每天安排班車接送學生上下學等措施，才使這起容易引起群體性事件的矛盾得以解決。

信訪為何很難結案？

盡管90%的信訪是由于政府以及政府出臺的政策所導致，但是我們也不能排除部分訪民的上訪行為是因為其自身原因或者是模仿他人而引起的。

這極小部分的訪民因為看到其他訪民從上訪行為中獲益，因而對其已經處理完結的事項提起信訪，期待通過信訪獲取更大利益。最顯著的例子就是在土地征收過程中，政府分批次給予不同補償，先接受補償的民眾發現政府給后補償民眾（即通過上訪等各種手段合理爭取補償的民眾）的補償比自己高，于是撕毀已經簽字生效的協議，采取信訪手段，要求與后補償者享受同樣待遇。這種見利忘法（合同已經依法生效）的行為因為其明顯的不合理，而使得信訪終結制度被提上議事日程。

然而，不管是1995年的《信訪條例》還是2005年的《信訪條例》，都明確規定，信訪訴求需經過復查、復核等程序之后結案。但實踐中，很多信訪案件都沒有按照制度設計的渠道順利終結，信訪人還是不斷地到不同部門上訪。這很容易讓我們想到訴訟法中的兩審終審制：訴訟法規定一個案件，經過一審之后，當事人若不服一審判決，可以提起二審；二審作出判決后則是終審判決。可是，實踐表明經過二審之后，訴訟可能由于某些原因并不能終結：譬如由于事實沒有查清、或者證據有瑕疵等影響到判決的有效性時，訴訟法從程序上再規定，如果原判決的確有問題，可以提起再審，對再審一審判決不服的，可以提起二審。這個再審二審判決，在訴訟法中就是最后的終結制度。可是信訪實踐表明，民眾可能對再審二審的結果都不服，欲求推翻先前法院的判決，重新做出對其有利的結果。

“到底何時是盡頭呢？”這個問題不僅是訪民之問，也成為立法者和執法者之問。

信訪制度只能逐步納入法治框架

在發達國家，社會沖突的解決途徑是多元化的，包括調解、協商、和解等，但其最核心途徑是通過司法解決爭端。司法的要旨是居中裁判，讓法律得到正確實施，讓正義得到合法伸張。為此，要求司法人員能夠嚴格以事實為依據，以法律為準繩，依法獨立辦案。

但在與國內法官的座談中，法官們都提到現在信訪給他們辦案造成了很大的壓力。因為辦案時不僅僅要考慮從法律角度如何定紛止爭，還要特別考慮到案件的社會效果和政治效果，其中潛在的暗示就是：不要讓當事人進行信訪，不要讓信訪案件發生在自己所管轄的區域和自己所承辦的案件中。如果法官所承辦的案件引起上訪，那么主審法官就會被主管領導叫去談話，然后被要求以“協商性”的方式重新解決糾紛。在這種條件下，承辦法官只得再次面對當事人，苦口婆心地進行溝通，這種做法不僅降低了法官的尊嚴，也使其喪失了對法律的自信。

理論界對于信訪的研究，主要有三種觀點：第一種是廢除信訪制度，其功能由人大代表會議制度吸納；第二種是改良信訪制度，讓信訪救濟補充行政訴訟救濟、行政復議救濟的不足；第三種是強化信訪制度，給予信訪部門更大權力，讓信訪部門有決定權。

就目前情況看，中國信訪制度類似于中國的死刑制度，因為其深深根植于中國文化和傳統之中，不可能一次廢除到位。目前恐怕只能逐步限制及削弱其適用，然后通過完善人大制度、增強司法獨立性、提倡多元化糾紛解決機制等替代機制，最終將信訪制度納入法治框架中。

最大限度降低公共政策引發的信訪風險

十八大報告強調，運用法治思維和法治方式處理社會矛盾，這就要求各級政府不僅要針對信訪產生的原因去阻斷信訪，而且要通過法治程序去終結信訪。當前，必須轉變幾個與治理信訪相關的理念：

第一，政府制定公共政策不能成為社會矛盾的策源地，必須最大限度地降低信訪風險。降低公共政策引發信訪風險的重要手段，就是公共政策決策的社會參與機制，尤其是重大決策作出前要廣泛聽取民眾意見，獲取廣泛的民意基礎。公共政策的信訪風險評估應當作為政策出臺前的必經程序固化下來。加強公共政策的公共參與，完善公共政策的信訪風險評估制度，具有重要的意義。

第二，不要僅看信訪數量，要看信訪結構。信訪現象存在，表明民眾對政府依然信任，相信政府能幫助其解決問題。訪民求助政府，是件好事情。無論是官員，還是民眾，都不要僅僅看到信訪數量的絕對數字，數字高并不一定表明信訪問題就很嚴重；信訪數量少也不一定說明糾紛矛盾少。我們要更多研究信訪結構，即研究來信和來訪比率，研究信訪率、再訪率等走勢，綜合判斷信訪所反映的社會風險問題。來信越多表示群眾越信任政府，越愿意和政府對話交流；來訪越少，說明在社會建設過程中損害群眾利益的情況越少。如果來訪越來越多，表明民眾利益受損害的嚴重性越來越大，社會矛盾越積越多。

第三，公共政策要有普惠性，尤其不能以大多數人的利益為借口，損害少數人的利益。根據公共政策基本理論，公共政策制定的過程就是利益重新分配的過程。從政治合法性的角度來看，政府行為不僅要體現大多數人的利益要求， 同時也要兼顧保護少數人的合法權益。多數人的利益并不一定優于少數人的利益，公共政策在制定時不能以絕大多數人的利益為理由，忽視少數人的利益。政府不能讓公共政策成為信訪的策源地。

（作者為法學博士、北京市社科院助理研究員）