李鐵：城鎮化是給農民工市民化雪中送炭

李鐵

李鐵，現任國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任，國務院政府特殊津貼專家，長期從事城鎮化、城市和小城鎮發展、城市發展戰略規劃、農村改革和發展的政策咨詢工作。多次主持或參與了中央、國務院有關城鎮化政策文件的起草和制定，參加了2004年以來7個中央一號文件的起草工作。

采訪李鐵的這天，他上午剛剛赴國家行政學院講授城鎮化課程。讓他郁悶的是，盡管他頗費唇舌地給一批又一批的地方官員解讀中央關于城鎮化的政策內涵，但他發現，這些官員心里想的和實際做的都還是“另一種城鎮化”。

城里的“蛋糕”能分給農民嗎？

電梯是高層建筑的公共服務工具，理論上應該是對所有人開放的，但從心理學的角度分析，先上了電梯的人一定不希望更多的人進入電梯。因為一是會增加空間的擁擠度；二是會增加樓層的?？看螖?；三是會影響電梯內的空氣質量等等。

拿“電梯理論”來解讀城鎮化過程中的問題，也有幾分道理。

改革開放以后，城鄉分割的戶籍制度問題沒有得到及時解決，隨著經濟社會的快速發展，使得城市發展的速度遠遠優于農村。

“30多年來，中國農村平均每年向城市轉移1000多萬名勞動力，即使在全球經濟危機極其嚴峻的情況下，中國還可以達到7.8%的速度增長。另一方面，農民的土地被低價剝奪，政府得到的土地出讓金轉入城市基礎設施建設，給房地產商做了配套，房地產商大賺了一把。城市居民也獲得了公共福利?！崩铊F說。

城市和農村的利益差別一旦被固化，就會形成排斥效應，就會影響到城市發展決策。

截至目前，我國的城鎮化率已經達到52.6%，城鎮人口達7億人。但其中戶籍人口的城鎮化率只有35.29%。這中間的差距就是2.5億農民工，以及約7000萬城鎮間流動人口，他們無法享受城鎮居民平等的公共服務水平。

“城鎮化不是建設投資，不是現有城鎮居民怎么致富，也不是現有城鎮居民生活水平的提高。城鎮化的核心問題是農民進城，是要讓農民在轉化為市民過程中，能更好地接受均等的公共服務，在社保繳納率、居住條件等方面有所改善。所以城鎮化不是給城市發展錦上添花，而是給農民工市民化雪中送炭。”李鐵說，未來的城鎮化政策，就是怎樣把這2.5億農民工和7000萬的城鎮間流動人口，通過戶籍制度改革，穩步地市民化，把他們的長期消費從農村轉向城鎮，從原住地轉向就業地，這樣才能真正地帶動消費、帶動市場，達到拉動內需，促進整個國民經濟提升的目的。

城鎮化需要深刻的社會改革

農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。2.5億農民工在城里，對他們的公共服務很大程度上反映了城鎮化質量的高低。

“過去我們限制農民進城，現在我們面臨怎樣來打破農民進城的制度約束。”李鐵說，“我所理解的城鎮化政策是改革。僅靠投資是無法帶動城鎮化的，否則只會固化當地居民和外來人口的福利格局。只有在改革的基礎上，打破戶籍、土地和行政管理體制上的障礙，提高城鎮化質量，改善外來人口的公共服務，提升投資效率才能變為可能?！?/p>

城鎮化改革，面臨著非常嚴峻的利益結構調整，如何在本地人和外地人、城市居民和農村人口之間做好利益平衡？

李鐵認為，可以實行差別化政策。比如戶籍制度改革，可以逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮務工就業的外來農民工進城定居落戶問題。再比如教育制度，要允許差別化教育資源的存在，外來人口子女可以就讀打工子弟學校、民辦學校。

此外，對于各地為了降低城市發展成本而把對農民工的公共服務排除在外的現象，李鐵認為，農民工市民化的財政壓力事實上被夸大了。

“城鎮化需要支付的成本是多少，一直是各級政府所關心的重要問題。不少地方都以要支付的公共服務成本過高為由拒絕將農民工納入財政經常性支出項目。但是多數研究對城鎮化人均成本的計算結果是在2萬～2.5萬元之間（2000年不變價）。隨著經濟發展，這個成本可能增加，但即使是達到5萬元，按每年轉移2000萬人計算，年均也只有1萬億元，大約相當于2012年GDP的1/50?！崩铊F說，農民工進城定居和就業的成本不高，同時還可以緩解城鎮公共資源閑置和過剩的問題。比如，城市在計劃生育高峰時期形成的教育資源，隨著人口增長水平的下降，已經不同程度地出現了過剩。在上海，農民工子女已經利用了35%的公共教育資源，大大緩解了教師和教育資源過剩的壓力。