城市房屋拆遷中政府權(quán)力的錯位與矯治

【摘要】城市拆遷涉及地方政府、拆遷方和被拆遷方等多方利益主體，地方政府在其中扮演著極其重要的角色。文章主要分析地方政府在城市房屋拆遷中權(quán)力錯位的成因及產(chǎn)生的負面影響，繼而提出有效矯治城市拆遷中政府權(quán)力錯位的對策思路。這有利于規(guī)范政府的管理行為，有效保護被拆遷方合法利益的實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】城市房屋拆遷 地方政府 權(quán)力錯位

在舊城改造、城中村建設(shè)等城市更新過程中，地方政府應(yīng)當將對符合絕大多數(shù)市民意愿的非直接商業(yè)性質(zhì)的公共利益的追求放在首位，在對土地實行征收或者征用時需要依照有關(guān)法律法規(guī)對被拆遷方實施拆遷補償。而在諸多現(xiàn)實拆遷過程中，由于很難運用法律法規(guī)對公共利益的范圍界定清楚，從而容易導(dǎo)致某些地方政府為了追求政績或者地方財政收入而變更改造拆遷性質(zhì)，名為“公益拆遷”實則“商業(yè)拆遷”。甚至出現(xiàn)政府為了某些個人、單位或局部利益而忽視被拆遷方合法權(quán)益的問題，致使拆遷補償難以彌補被拆遷方的拆遷成本、轉(zhuǎn)移安置措施也難以到位，從而容易引起被拆遷方對政府的不滿。因此，研究城市房屋拆遷中政府行政權(quán)力錯位的負效應(yīng)及矯治對策，有利于規(guī)范政府的管理行為，有效保護被拆遷方合法利益的實現(xiàn)。

城市房屋拆遷中政府行政權(quán)力錯位的負效應(yīng)

政府行政權(quán)力是以管理社會公共事務(wù)、實現(xiàn)和維護公共利益為基本價值取向的權(quán)力。然而，由于“國家、政府的公共權(quán)力不過是一種抽象的存在，代表國家和政府行使權(quán)力的都是具體的個人”，故政府行政權(quán)力“不可避免地存在著私人性的一面，并時刻構(gòu)成了一種否定權(quán)力公共性的異化力量，成為人們追逐私利的重要手段”①。隨著城市化進程的加快，地方政府通過土地出讓、舊城改造、新城建設(shè)等方式促進了城市建設(shè)的飛速發(fā)展，并促進地方GDP和財政收入不斷增長，同時地方政府也越來越依賴土地財政所獲得的巨大利益。正是由于地方政府的利益訴求明顯且強烈，加上缺乏有效制度的約束，城市拆遷中政府權(quán)力的錯位才頻頻出現(xiàn)。

政府自利性突出，公共利益異化明顯。盡管“作為公共利益的代表，政府在行使行政權(quán)力的過程中，應(yīng)該有效地履行行政權(quán)力的治理功能；公平合理地配置社會資源；公平公正地分配社會物品”②，然而，“從組織和個人兩類利益主體及其雙重角色來看，政府利益是復(fù)雜的、多元的”③。

可以說，作為公共管理主體，政府應(yīng)該提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，維護社會公眾的利益。但是由于政府自利性的存在，城市拆遷有可能偏離公共利益的導(dǎo)向，變成追求行政管理部門或者個人局部的利益，甚至變相追逐小團體或少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)的利益。具有自利性的政府部門容易利用行政權(quán)力來追逐城市拆遷所派生出的各種物質(zhì)利益，尤其是在分享土地轉(zhuǎn)讓收益或是土地增值收益時，往往在滿足政府自身利益需求的情況下再滿足被拆遷方的利益訴求，從而易使被拆遷方的合法權(quán)益受到損害（直接表現(xiàn)就是拆遷補償標準低、補償安置措施不到位），無法保障被拆遷人獲得土地轉(zhuǎn)讓或增值收益，也無法切實降低被拆遷人的拆遷成本。

政府角色定位失當，在城市拆遷工作中既當“裁判員”又當“運動員”。改革開放的實踐與市場經(jīng)濟體制的完善要求“加快推進行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能”④。然而在實際的城市拆遷活動中，政府充當拆遷人角色和作用的現(xiàn)象卻層出不窮。

政府官員作為公共事務(wù)管理者，往往認為城市由其來負責(zé)經(jīng)營是理所應(yīng)當?shù)氖拢渌鐣M織和公眾則應(yīng)當服從他們的管理。因此，為了改善地方投資環(huán)境，更好地招商引資、促進地方經(jīng)濟發(fā)展，政府傾向于積極地推動土地開發(fā)和城區(qū)改造。通過招商引資和土地開發(fā)，尤其是房地產(chǎn)開發(fā)，能夠令城市面貌短期內(nèi)煥然一新，從而迅速地“創(chuàng)造”現(xiàn)實的“政績”。同時，為了增加管轄區(qū)域內(nèi)的項目數(shù)量和規(guī)模，政府官員也會主動降低改造拆遷費用來吸引投資者的目光。正是這種角色定位，使得政府在改造和拆遷中容易忽視被拆遷人的利益訴求和實際困難，甚至出現(xiàn)運用政府強制性權(quán)力以確保拆遷順利推進的突出問題。

城市開發(fā)與建設(shè)理念轉(zhuǎn)變不及時，忽視城市經(jīng)濟與社會發(fā)展客觀規(guī)律的約束力。當前中國居住在城鎮(zhèn)的人口為66557萬人，占總?cè)丝诘?9.68%，同2000年人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個百分點。這表明2000年以來我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展極大地促進了城鎮(zhèn)化水平的提高。⑤然而宏觀經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢良好并不能代表所有地區(qū)、城市的經(jīng)濟發(fā)展水平均非常良好。有些地方官員在任職期間，為了突出的“政績”、仕途的“順遂”，忽略產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展的客觀規(guī)律和社會事務(wù)有效管理的制約因素，甚至無視地方財政的局限，一味追逐短期經(jīng)濟利益，大建“政績工程”。這樣，在地方財政不寬裕的情況下城市規(guī)劃容易被更改，城市土地使用性質(zhì)容易被變更，政府運用行政權(quán)力推動城市改造拆遷就不可避免。

矯治城市拆遷中政府權(quán)力錯位的對策思路

公共行政權(quán)力的公共性與私人性決定了公共行政權(quán)力既可以成為服務(wù)社會、實現(xiàn)社會公共利益的權(quán)力形式，也可以成為個人或組織專權(quán)、濫權(quán)，謀取私利的通道。⑥因此，在城市房屋拆遷中有效矯治政府權(quán)力的錯位、避免行政權(quán)力濫用，將直接關(guān)系到被拆遷方和拆遷方之間利益沖突的化解以及地方經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

合理界定“公共利益”的范圍，對城市拆遷所涉及的政府行政權(quán)力進行嚴格限制。政府公共行政權(quán)力的目的性歸根到底在于獲得一定的利益，其有效性必然以社會公共利益的最大化為標準。⑦在城市開發(fā)、建設(shè)過程中，政府的主導(dǎo)功能理應(yīng)充分發(fā)揮；在隨之出現(xiàn)的城市改造、更新、拆遷中，政府也需要合理行使行政權(quán)力，重視權(quán)力行使方式的選擇，確保城市經(jīng)濟與社會朝著穩(wěn)定、有序的方向發(fā)展。其中，對“公共利益”范圍的厘清將直接涉及拆遷人、被拆遷人的產(chǎn)權(quán)界定，特別是在公益性拆遷中顯得尤為重要。按照《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“條例”）⑧的規(guī)定，“公共利益”的范圍得到了明確界定，涉及“公共利益”需要的主要包括廉租住房和經(jīng)濟適用住房建設(shè)、國防設(shè)施建設(shè)、危舊房改造等七種情況。根據(jù)《條例》規(guī)定，只有符合以上七種“公共利益”需要的情況，政府才可以征收公民房屋。據(jù)此，地方政府在進行城市房屋拆遷時必須按照依法行政的要求，依據(jù)明確的法律法規(guī)來界定“公共利益”的范圍，嚴格規(guī)范政府的土地征收行為。

準確定位政府角色，變“全能政府”為“有限政府”，變“管制型政府”為“服務(wù)型政府”。只有政府準確地定位自身角色，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，才能進一步轉(zhuǎn)變行政職能，促進行政權(quán)力的有效行使，從而積極地回應(yīng)社會公共利益的訴求。在城市房屋拆遷中，地方政府應(yīng)當根據(jù)《條例》規(guī)定，嚴格規(guī)范城市改造拆遷程序，從擬定補償方案到對方案進行論證再到征求公眾意見，以及最后組織聽證確定方案等，都應(yīng)當遵循決策民主、程序正當、公開透明的原則。在此基礎(chǔ)上，公眾對改造拆遷方案的科學(xué)性、合理性將會有客觀的評判，進而維護、增強政府的公信力。同時，政府征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當對被征收房屋的所有權(quán)人（即被征收人）給予公平的補償，基于“補償金不低于市場價格”原則對被拆遷人確定合理的補償金，以彌補其由于拆遷帶來的利益損失。最為關(guān)鍵的是，地方政府應(yīng)當在拆遷安置過程中慎用行政權(quán)力，堅決杜絕強制暴力拆遷，并確立先補償后搬遷的原則，從而能夠最大限度地減少因拆遷引發(fā)的沖突或矛盾，保障被拆遷人的合法權(quán)益。

系統(tǒng)塑造城市可持續(xù)發(fā)展理念，提升城市管理效能。城市房屋拆遷作為一項系統(tǒng)工程，在城市開發(fā)、建設(shè)中涉及到拆遷方、被拆遷方、地方政府等多主體的利益，因此作為城市公共事務(wù)首要管理主體的政府應(yīng)當“建立集體的、共享的公共利益觀念，利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益”⑨，政府“不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共擔(dān)責(zé)任”⑩。政府官員在加強地方經(jīng)濟建設(shè)、推動城市改造和開發(fā)的同時，應(yīng)努力克服狹隘“政績觀”的負面影響，避免對城市建設(shè)短期效果的追逐，應(yīng)重視城市經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，尊重產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、社會管理的客觀規(guī)律，將城市化建設(shè)目標與地方公眾生活質(zhì)量提升、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展結(jié)合起來，從而實現(xiàn)城市人口、經(jīng)濟、社會以及環(huán)境等領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。

【作者單位：四川理工學(xué)院法學(xué)院；本文系四川省教育廳青年基金項目和四川省教育廳面上項目的階段性研究成果，項目編號分別為：09SB038，11SB069】

【注釋】

①⑥⑦楊冬艷：“論公共行政權(quán)力的基本特征”，《鄭州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009年第6期，第29～33頁。

②謝華，文宇：“試論行政權(quán)力負效用的矯正”，《理論月刊》，2009年第9期，第146～149頁。

③吳慶：“公共選擇還是利益分析—兩種公共管理研究途徑的比較”，《北京師范大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2007年第5期，第124～130頁。

④溫家寶：《 2006年國務(wù)院政府工作報告》，http：//www.gov.cn/test/2009-03/16/content_1260216.htm。

⑤馬建堂：《第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)發(fā)布》，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722238.htm。

⑧《國有土地上房屋征收與補償條例》，http：//www.gov.cn/flfg/2011-01/21/content_1791480.htm。

⑨⑩[美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第100頁，第47頁。