論政府在新型農村社區發展中的經濟職能

【摘要】新型農村社區的發展依賴于新型農村社區經濟發展狀況，而農村社區經濟的發展需要進一步優化政府經濟職能。但是新型農村社區建設中政府經濟職能存在角色認知不全面等問題，因此需要充分發揮各級政府的經濟組織職能，如組織好農村社區發展的市場化經濟投入等，做好農村新型社區建設的各項經濟組織工作。

【關鍵詞】新型農村社區 新型農村社區經濟 政府經濟職能

有的地方政府集中使用資金，加大財政資金投入力度；有的地方政府大力招商引資，以產業集聚區帶動新型農村社區；有的地方政府采取市場化運作方式，由房地產公司開發之后再賣給農民；有的地方政府搭建合作平臺，通過農民籌資自建的方式降低和節約建設成本。

政府經濟職能在新型農村社區發展中的重要作用

新型農村社區是指在農村區域按新型農村社區布局規劃所建設的、居住方式與農村產業發展相協調，且具備完善基礎設施和社會化公共服務設施的現代化新型農民聚居點。

它打破了傳統的自然村、屯的空間布局，堅持現代居住方式與現代農業建設、產業發展相協調，堅持集約利用土地和公共資源共享為目的，從根本上解決了新時期農村一系列社會管理缺失問題，形成了現代化的農民生產生活聚集區，這對加速城鎮化進程、提高新農村建設標準具有十分重要的歷史和現實意義。但是，新型農村社區發展依賴于新型農村社區經濟發展狀況。

農村社區經濟的發展有利于較快地改善農民居住條件和生活質量；有利于合理利用資金，提高資源使用效率；有利于集約節約用地、調整優化農村產業結構；有利于拉動農村投資和消費效應，從根本上創新農村社會管理創造了條件。可見，建設新型農村社區，需要大量資金作保障。

籌措資金的最有效方式，就是發揮政府的經濟職能作用，積極推動新型農村社區發展的市場化運作模式。這種運作模式重在政府運用市場機制，綜合運用土地、信貸和規費減免等優惠政策，吸引市場要素積極參與新型農村社區建設。對具有地理和交通優勢、土地具有較大開發價值的地方，通過“統一規劃、市場運作、業主開發、集中建設”的辦法，實行整體搬遷，集中建設新型農村社區。

新型農村社區建設中政府經濟職能存在的問題

從總體上來看，各級政府能夠堅持“政府引導、規劃先行、群眾自愿、生態宜居”的原則，采取有效措施，推進新型農村社區建設。在解決“建設新型農村社區的錢從哪里來”的問題上，有的地方政府集中使用資金，加大財政資金投入力度；有的地方政府大力招商引資，以產業集聚區帶動新型農村社區；有的地方政府采取市場化運作方式，由房地產公司開發之后再賣給農民；有的地方政府搭建合作平臺，通過農民籌資自建的方式降低和節約建設成本。盡管有些地方政府在轉變職能方面邁出了探索性的步伐，取得了可喜的成績，但是在新型農村社區建設中政府的經濟職能發揮仍然存在一些問題，影響和制約了新型農村社區建設的健康、有序和持續發展。

政府對經濟職能的角色認知不全面。第一，政府對多重角色認知模糊。在新型農村社區建設過程中，大多數地方政府承擔著經濟主導者的角色：忙于籌措資金、招商引資、報批土地、組織搬遷等事務，負責全力推進這項工作，對經濟協調者尤其是經濟監督者的角色則缺乏清晰的認知。即使承擔了新型農村社區經濟的組織、協調、規范、監督等職能，也只是為了更好地履行經濟主導者的職責。不少地方政府官員認為，政府只承擔一種角色，主要負責推進新型農村社區經濟建設，只要履行好了這項職能，就算是稱職的政府。

第二，政府對某種角色認知片面。地方政府在對某種角色的認知上存在著片面性。盡管地方政府在新型農村社區建設過程中，主要承擔主導者的職責，但是對“主導者”的認知并不全面。有的地方政府認為，政府是主導者，新型農村社區建設就是政府的事情，完全要靠政府自上而下推動，也就是政府說了算，政府可以大包大攬。在對“協調者”的認知方面，有的地方政府認為，所謂協調主要是資金和土地的問題，而忽略了農民利益、企業利益和公共利益的協調。在對“監督者”的認知方面，有的地方認為，主要是政府監督農民“不在沒有規劃的地方蓋房子、不蓋沒有規劃的房子”，有些基層政府采取干部分片包干或人盯人的辦法，阻止農民翻蓋新房，卻忽視了對政府自身行為的監督，甚至出現了個別基層政府違法占用土地、強力拆遷、限期搬遷等失當行為。這些認識是極其片面的、極為有害的。

第三，政府對多重角色認知偏差。不少基層政府官員對政府多重角色的共存性和變動性有認知偏差，出現了兩種角色認知誤區。一是政府一旦扮演多重角色，必然會影響政府主導作用的發揮。這種觀點認為，政府的主導作用是主要方面，如果強調了其他方面必然會影響主要方面。這種角色認知是有偏差的，政府的角色是一個角色群和角色集，而不是單一的某種特定角色。在不同的地域，在新型農村社區建設的不同發展階段，在不同的文化傳統和習俗之中，政府的角色都有不同的側重點。盡管主導者是政府的主要角色，但是如果失去了協調者的潤滑和監督者的敦促，很難實現新型農村社區建設的健康發展，政府、企業和社區之間的合作關系也難以建立和維系，農民的合法權益也會受到影響甚至侵犯。二是政府的角色是一成不變的。這種觀點認為，政府一旦承擔了某種特定的角色，就被固化下來。有的地方政府和工作人員在實際工作過程中，缺乏靈活性和適應性：既存在著沒有根據本地新型農村社區建設的進程和發展階段準確定位政府角色的問題；也存在著一味奉行“拿來主義”的現象，將其他地方的做法和經驗直接搬到本地。這實際上是一種固化的、僵硬的角色認知，不利于新型農村社區因地制宜的建設和發展。

政府對經濟職能的邊界劃分的不清晰。第一，政府的宏觀經濟指導職能有越位現象。在建設新型農村社區的過程中，政府的宏觀經濟指導職能的越位主要表現為：有的地方政府只強調把公共政策信息及時傳遞給農民，卻忽略了“問計于民”，不能及時了解和掌握農民對農村社區建設的反應和評價，并據此來調整、修正和完善相關的政策；有些基層政府不能充分尊重農民的主體地位，存在著領導越位的問題，侵害了社區農民的利益；有的地方政府違背市場規律，盲目上馬項目，產業集聚區名存實亡，難以起到帶動產業結構調整和解決社區農民就業問題。

第二，政府的市場經濟監管職能有錯位現象。政府的市場經濟監管職能錯位主要表現為：有的地方政府在宣傳的過程中，過于強調新農村社區生活的便利性，而相對缺少農村社區的性質、目標、范圍、組織關系和社區負責人等基本要素的宣傳和介紹，鄉土化、本土化的宣傳方式缺失，造成多數農民主體意識不足，處于“被動”參與狀態，對新型農村社區的定位不明確準確、認識不清晰；有的地方政府在建設新型農村社區的過程中，缺乏對公共需求的分析，難以滿足農民普遍關切的問題，如基礎設施建設，農業技術推廣，農產品供需信息發布，就學、就醫和就業條件的改善等；大多數地方政府的建設思路是“以政府需求為導向”，而不是“以社區和農民需求為導向”，政府與農民之間雙向的信息傳播和互動機制不健全。

第三，政府對經濟職能重視不夠。在新型農村社區建設中，政府對其經濟職能認識不足，主要表現為“五重五輕”：重微觀經濟職能輕宏觀經濟職能、重招商引資輕市場經濟管理、重外在投入輕農民參與、重硬件建設輕軟件配套。在目前的新型農村社區建設中，有的地方政府重視微觀經濟管理職能，缺乏對區域經濟特色和發展態勢、社區發展規劃、保障農民公民權利的制度設計等重大發展問題的宏觀思考和把握；有的地方政府把注意力全部集中在資金投入方面，忽略了政府自身、作為市場主體的企業和作為新型農村社區建設主體的農民三方利益關系的協調以及合作關系的構建；有的地方政府在招商引資方面不遺余力，但是對提供市場服務和社區經濟管理和建設卻漠然視之；有的基層政府過于強調上級政府的支持、資金的支撐，卻沒有認識到社區農民的積極參與對建設新型農村社區的重大作用；有的地方政府高度重視新型農村社區在硬件方面與城市社區的對接，但卻不重視由于身份差異而導致的社區農民與城市居民在就業福利待遇、基本經濟服務水平和便捷性等方面的不同，忽視了社區基本經濟建設等軟件的配套發展。

政府經濟職能的履職方式不恰當。第一，政績化。部分地方政府官員和農村干部患有“政績焦慮癥”，只唯上，不唯實，將新型農村社區建設作為政績的“新增長點”。在一些地方，鄉鎮干部對新型農村社區建設表現出了較高的熱情，同時為了迎合上級政府而大興大建，從而導致極個別地區的新型農村社區建設成為基層政府推動的強制命令式的搬遷，缺乏以人為本、統籌規劃，變成了“政績工程”。同時，上級黨委、政府對新型農村社區建設的考核指標單一、考核主體單一、考核評估機制不科學，既難以及時糾正新型農村社區建設中出現的偏差，也加重了基層政府和官員的政績化的錯誤傾向。

第二，功利化。有的地方政府在宣傳政策時，停留在功利化的層面，只許諾給農民物質上的實惠，導致一些農民只知道新農村建設就是搬遷建房，而不知道其中的具體內容，更不了解這一政策的具體情況和發展趨勢，對于具體規劃、要求、做法等不了解，知情權、參與權、表達權、監督權等權利很難切實得到保障；有的地方政府在財力有限的情況下，對集中搬遷實行固定補貼額，而農戶原有住宅建房成本有高有低，建房時間有先有后，固定補貼額度必然會造成利益分配不均，而政府只是出于推進工作進度的功利化考慮，難以做到以政策調整和制度創新協調利益關系。

第三，形式化。一些地方明確規定了新型農村社區建設的具體時限，盡管這種方式這對于迅速打開整體工作局面、調動基層開展工作的積極性是必要的，但是，相對于有些地方的財政實力、居住條件、人口分布、建設能力等主觀和客觀條件而言，時限規定太短、彈性過小、要求的標準過高。這就難免會出現不科學的“一刀切”和無力配套建設、資金嚴重短缺、損害農民利益、影響社會穩定等諸多問題。如果在較短的時間內整治出大量的土地，要么在土地的資本化過程中會因為供求關系而使其難以增值，甚至會貶值；要么在土地整治后無力復墾或無力保證質量。同時，新型農村社區建設不是簡單的拆舊建新，也不是單純的生活方式和居住方式轉變，而是一個復雜的系統工程，這必然牽涉到農民住房拆遷、補償安置、宅基地流轉等關系農民切身利益的問題，如果地方政府僅僅停留在“拆、建、搬”的形式化層面，那么就很難全面履行政府職能，難以實現“以新型農村社區建設推進新型城鎮化”的發展目標。

政府在新型農村社區建設中應發揮好經濟職能

第一，政府需要組織好農村社區發展的市場化經濟投入。一是市場激發鄉村社區建設的市場經濟發展活力。農村社區建設離不開市場力量的強力推動。盡管在市場經濟沖擊下，近幾年廣大農村無論在產業發展，還是人口結構，或是農村社會管理等方面都存在著許多不確定的因素，但是農村新型工業化、新型城鎮化以及農業現代化，為農村經濟發展和鄉村面貌的改善注入了強大的動力，使大部分農村青壯年勞動力轉向二、三產業，大批農民涌向城市，傳統農業向現代農業的轉型，較好地解決了農業邊際收益較低的現狀，農業的天然弱質性會出現相當程度的改觀。這無疑是將來新型農村社區經濟發展的主要趨勢。二是農村社區建設需要發展農村社區經濟。發展社區經濟既是新農村社區建設的物質基礎，也是實現新型城鎮化的重要途徑。新農村社區經濟主體不僅包括農業，還包括第二、三產業在內的加工制造業、服務業、建筑開發業、商貿物流等多種產業。甚至連農業也不能是傳統農業，而是實現了規模化、產業化、特色化的現代新型農業。種地收入也不再是新型農村社區的唯一收入來源，第二、三產業和特色農村經濟將逐漸成為新型農村社區的主要收入來源。通過建立新型社區型企業，發展壯大新型農村社區經濟實力，增強新型農村社區經濟輻射力，可以不斷提升新型農村社區農民的凝聚力和幸福感。三是農村社區建設要積極解決市場化負效應。發展農村社區經濟要積極解決好市場化的帶來的負效應。在經濟理性的驅使下，農村大量青壯年勞動力和農村社會精英流向第二、三產業，轉移到大城市。城鄉之間發展不均衡，地區之間發展不平衡等現象更加明顯。政府怎樣對待這些變化，如何評估這些變化、要不要和能不能通過政府政策職能來推動新型農村社區經濟發展，減少市場化對農村社會的負面影響，取決于各級政府的經濟職能的發揮，只有政府積極組織好農村在產業、勞動力及發展環境等方面的發展轉型，發展新型農村社區經濟才不再是一句空話。

第二，政府需要積極組織好社會力量進入農村社區經濟建設。新型農村社區建設，資金投入不足，是制約農村社區發展的瓶頸。政府要采取領導、部門、企事業單位、城市精英和農民自身“五位一體”農村社區共建形式，鼓勵企事業單位及社會團體共同參與農村社區建設，建立社會多元投入機制，引導農村社區發展資金來源多元化。一方面政府要加大財政對農村社區建設的投入。政府應設立專門項目和專項資金，主要用于對社區基礎設施建設、社區辦公經費支出和社區服務人員的工資及生活補貼等；另一方面，政府應該將各類涉農資金、農村項目，特別是新農村建設資金、新農合發展資金、以及農村扶貧、培訓等資金，統一到新型農村社區建設中，依照新型農村社區建設規劃方案集中使用。其他各涉農部門要統籌涉農資金支持新型農村社區建設；同時，為避免社區對政府的過度依附，政府需要引導社區資金來源多元化。政府可通過政策傾斜等鼓勵和吸引社會資本投入到新型農村社區建設。鼓勵城市企事業單位、社會非政府組織和個人以資金、技術等方式投入到新型農村社區建設。此外，政府還可以積極引導發展社區商業經濟，作為新型農村社區經濟發展的重要補充。農村社區商業將是一個潛力巨大的新興商業市場，政府應該通過市場的手段把新型農村社區商業做大做強，不斷滿足新型農村社區建設發展的資金需求。

第三，政府需要積極組織好農民參與農村社區經濟發展。政府努力構建農民參與農村社區經濟的發展平臺，是農村社區發展的重要依托。各級政府首先要改變對待農民、農村人口、農業勞動力的公共政策態度，從限制性政策向鼓勵性政策轉變，從歧視性政策向平等對待政策轉變，從偏向城市政策向城鄉協調發展政策轉變，努力營造良好的農民參與市場經濟的政策環境。其次，政府還應該積極組織和培養提高農民發展市場經濟的意識，更重要的是政府應加大對農民參與農村社區經濟發展的支持與保護力度，積極鼓勵農民投入到農村社區經濟發展中去。最后，政府還應該在農村土地制度、減輕農民負擔和增加農民收入、發展農村經濟組織等方面進一步做好部署，不斷提高農民參與新型農村社區經濟發展的積極性和主動性。