生態(tài)文明視閾下公眾參與循環(huán)經(jīng)濟法治的對策

【摘要】從一定程度上講，循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)生態(tài)文明的途徑，生態(tài)文明是循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展目標。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展迫切需要公眾參與的制度化建設。本文通過對武漢地區(qū)公眾參與電子垃圾污染防治現(xiàn)狀的調查，總結公眾參與循環(huán)經(jīng)濟建設方面存在的問題及障礙，并提出相應的解決方案，以期對循環(huán)經(jīng)濟及生態(tài)文明建設起到推動作用。

【關鍵詞】生態(tài)文明 循環(huán)經(jīng)濟 公眾參與

生態(tài)文明與循環(huán)經(jīng)濟價值取向相同

在經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日漸凸顯的背景下，如何擺脫日漸趨緊的資源約束、消除環(huán)境污染影響，尋求政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)的全面發(fā)展，是擺在我們面前的一個現(xiàn)實問題。

黨的十八大報告中，生態(tài)文明建設被提高到中國特色社會主義事業(yè)總體布局的高度，從而形成社會主義事業(yè)政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)五位一體的發(fā)展格局。把生態(tài)文明放在突出的位置，是對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律認識的新突破，是尊重自然、順應自然、保護自然理念下的選擇，也是建設美麗中國，實現(xiàn)全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的基礎。

循環(huán)經(jīng)濟本質上是一種生態(tài)經(jīng)濟，是在認識經(jīng)濟發(fā)展與資源消耗、環(huán)境污染關系的基礎上，以資源節(jié)約和循環(huán)利用為途徑，以“減量化、再利用、資源化”為核心，旨在減少資源的消耗和廢棄物的產生，加強資源循環(huán)利用的一種經(jīng)濟發(fā)展模式。它與生態(tài)文明的本質內涵即環(huán)境友好和資源節(jié)約高度契合。同時，二者有著共同的目標和價值取向，即實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展。從一定程度上講，循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)生態(tài)文明的途徑，生態(tài)文明是循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展目標。

在生態(tài)文明的建設過程中，將循環(huán)經(jīng)濟作為著力點，通過推行循環(huán)經(jīng)濟，轉變傳統(tǒng)的生產方式、生活方式，是正確認識生態(tài)文明和循環(huán)經(jīng)濟關系，遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟規(guī)律的明智選擇。

生態(tài)文明建設離不開公眾對循環(huán)經(jīng)濟的參與

經(jīng)濟發(fā)展模式的重大變革需要系統(tǒng)的支撐機制，尤其是需要具有廣泛社會基礎的公眾參與機制。由于我國循環(huán)經(jīng)濟的建設仍處于探索發(fā)展階段，要使循環(huán)的生活方式成為公眾的自主選擇還存在諸多障礙。因此，研究目前公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的特點及存在問題，通過制度化建設，克服公眾參與先天和后天的制約因素，增強循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的內在動力，是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中必須面對的問題。

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的公眾參與，是指社會公眾作為循環(huán)經(jīng)濟建設的主體之一，有權通過一定的程序或途徑直接參與到同循環(huán)經(jīng)濟有關的活動中，并有義務承擔推行循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的責任，從而實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。公眾參與循環(huán)經(jīng)濟制度是關于公眾參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的權利、義務、范圍、依據(jù)、途徑等一系列問題的總稱。

公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的制度化建設在很大程度上決定了循環(huán)經(jīng)濟推進的深度和廣度。國內外循環(huán)經(jīng)濟立法和實踐證明，無論是在參與循環(huán)經(jīng)濟決策還是循環(huán)經(jīng)濟的實際推行與監(jiān)督方面，社會公眾都發(fā)揮了巨大的作用。將公眾參與的制度化建設作為推行循環(huán)經(jīng)濟的突破口，是推進生態(tài)文明建設的重要途徑。

實例分析：基于公眾參與電子垃圾污染防治的調查

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展涉及到資源綜合利用、清潔生產、廢棄物的回收與再生利用、綠色消費等方面，為了了解公眾參與循環(huán)經(jīng)濟建設的深度和廣度，針對該領域公眾參與的特點提出相應的制度建設方案，筆者以電子垃圾的污染防治為切入點，在武漢城區(qū)選取電子垃圾較為集中的電腦城與大型電器賣場，對公眾參與電子垃圾污染防治、資源回收利用的情況以問卷形式進行了調查，并回收500份有效問卷。

調查反映的問題。一是公眾對電子垃圾認識上的缺位。公眾對電子垃圾的基本知識如電子垃圾是什么、電子垃圾的危害及可利用性存在認識上缺位。調查結果顯示：77%的人群認識到電子垃圾是一些廢電池、廢電視、廢電腦等廢棄電子產品。10%的人認為塑料玩具、電動玩具也是電子垃圾產品，8%的人將它定性為一些普通垃圾，有5%的人群將它與有機污染物混同。由此可以看出雖然大多數(shù)人知道一些電子垃圾，但對什么是電子垃圾、電子垃圾究竟包括哪些，認識還是不夠全面。

76.2%的人群認為電子垃圾會造成污染。73.8%的人群認為會危害人的健康，44.4%的人群認為會浪費資源，而令人驚訝的是竟有22.4%的人群認為電子垃圾沒有什么危害。大部分公眾已經(jīng)認識到電子垃圾有危害，但是也還有為數(shù)不少的公眾沒有意識到其危害，對于危害的嚴重性與不可挽回性卻沒有給與足夠的重視。78.4%的人群認為電子垃圾的回收利用可以防止污染維護生態(tài)的平衡，62.4%的被調查者認為可以提高資源的回收利用率，分別有48%和19.2%的人群認為可以優(yōu)化生活環(huán)境和提供可觀的就業(yè)機會，只有3.2%的人群認為可以產生其他的作用。大部分人認識到電子垃圾分類回收可防治污染和提高資源的利用率，還有一部分人仍未能清楚地認識到電子垃圾的可回收利用性。

二是公眾對電子垃圾正規(guī)處理參與意識及程度較低。當被問及“您平常如何處理電子垃圾”時，回答直接扔進桶里的人占 10%，賣給收舊貨的占46%，堆在家里的占25.6%，交給專業(yè)公司處理占18.4%。調查結果顯示：絕大部分希望在處理時能獲得相應的費用，由于交給專業(yè)公司處理獲取的費用不多，過程麻煩，大部分市民選擇賣給走街竄巷的廢品回收“游擊隊”，采取正規(guī)途徑處理的人群較少。

三是公眾參與電子垃圾污染防治的法律意識缺失。當被問及“你知道我國關于電子垃圾污染防治方面的法律法規(guī)嗎？”時，知道的占總人數(shù)的15.2%，而不知道的占了總人群的84.8%。絕大多數(shù)公眾對我國有關電子垃圾處理的立法并不知曉，更不知道相關立法的具體內容。同時，公民在電子垃圾污染防治方面的權利意識缺失，如大多數(shù)消費者購買電子產品時，只關心電子產品是否物美價廉，很少主動去關心電子產品的環(huán)保期限，更不知道如何避免在電子產品的使用過程中產生的污染問題及環(huán)境問題，如何更安全有效的使用電子產品。在電子垃圾污染防治義務履行和責任承擔上，公眾更多地認為政府和商家應該履行較多的義務和承擔較多的責任，對在自身隨意丟棄電子垃圾可能導致的環(huán)境問題，并沒有意識到也應該承擔部分義務和責任。

由此可知，公眾對循環(huán)經(jīng)濟的主要內容如資源節(jié)約、廢物循環(huán)利用、綠色生活方式等知識了解相當有限，關注不夠；資源節(jié)約與產品循環(huán)利用的觀念在社會公眾中尚未形成；發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的意識和行動有所欠缺；對自身的權利、義務和責任認識不清。總之，在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方面，公眾參與的廣度和深度還遠遠不夠，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的社會基礎還有待加強。

存在問題的原因分析。一是公眾參與素質存在著“洼地”效應。公眾參與素質包括公眾參與意識與公眾參與能力。在我國，公眾個人參與素質依然是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的一片“洼地”，并成為制約我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平提高的瓶頸。公眾在公共領域參與意識的缺失，將直接影響循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展進程，實際上，對公眾而言，參與循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，既是自身的權利，同時也是一種義務，如果僅僅強調政府責任將很難使循環(huán)經(jīng)濟取得突破性進展。公眾參與能力包括個人的知識文化水平、收入和消費水平等，在市場經(jīng)濟背景下，這些因素也會影響公眾參與的深度和廣度，從而也影響了循環(huán)經(jīng)濟的進程。

二是公眾參與的法制建設水平較低。公眾參與的法制建設水平是影響循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要外部環(huán)境。在循環(huán)經(jīng)濟領域，規(guī)范公眾參與權利、義務與責任的循環(huán)經(jīng)濟促進法，是循環(huán)經(jīng)濟基本法，該法規(guī)定了公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的主要權利，但權利宣告式的原則化規(guī)定缺乏可操作性，在參與的具體條件、具體方式以及程序方面規(guī)定的缺失，極大地阻礙了公眾參與。如循環(huán)經(jīng)濟知情權是公眾參與的前提，如果信息獲取渠道不暢，途徑不明，縱有參與熱情，也難轉化為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的強有力的推進力量。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定公民有了解政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的信息、提出意見和建議的權利，但對權利的詳細內容、行使的方式和救濟途徑都沒有相應的具體規(guī)定，這便使得公眾參與的權利猶如水中月鏡中花。在激勵措施方面，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》雖對企業(yè)的激勵促進政策和措施規(guī)定較為全面，但對社會公眾的激勵措施并不健全。在公共領域，作為理性的社會大眾，如果參與意味著更多的責任，單憑一部分人的參與熱情，很難推進循環(huán)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

法治對策：立足于公眾參與循環(huán)經(jīng)濟制度化建設

我們應立足于公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的制度化建設，通過科學完整的制度建設，明確公眾參與的權利、義務、責任及程序等問題。

明確循環(huán)經(jīng)濟法中公眾參與制度建構的思路。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展是一個特殊的領域，對公眾參與有特別的要求，尤其是涉及到公眾的權利和義務分配及責任的承擔，需要有科學完整的制度構建以明晰公眾參與的權利、義務及程序。

就公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的權利而言，應通過循環(huán)經(jīng)濟立法明確在循環(huán)經(jīng)濟領域公眾的知情權、決策權、監(jiān)督權、參與權、聽證權和獲得救濟的權利等，同時明確權利的主體、客體和具體內容以及權利的救濟途徑和方式。具體包括獲取信息的權利，即循環(huán)經(jīng)濟信息知情權，指公民和社會組織有收集、知曉和了解與循環(huán)經(jīng)濟問題相關信息的權利；循環(huán)經(jīng)濟決策參與權，指公眾對涉及本身循環(huán)經(jīng)濟權益的重大決策與重大建設項目決策活動享有按法定程序參與決策過程的權利；循環(huán)經(jīng)濟的監(jiān)督權，即公眾對循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展所享有各種法定的民主監(jiān)督權利，如檢舉和控告的權利；獲得救濟的權利，指當循環(huán)經(jīng)濟公眾參與權受到侵害時尋求司法救助的權利，等等。

在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的責任承擔上，國家、政府、企業(yè)和公眾等各類主體作為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的主體，在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中應當履行的相應的法律義務，根據(jù)公平的原則、權利義務一致原則以及我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的實踐，在這些主體間適當?shù)姆重煟鞔_公眾循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的責任。

完善循環(huán)經(jīng)濟法中公眾參與配套制度的建設。一是公眾參與循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度。循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃是全國循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃大局的組成部分，公眾參與循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度的建設，是公眾參與循環(huán)經(jīng)濟決策權的實現(xiàn)方式之一。盡管公眾的參與能力和水平有限，但循環(huán)經(jīng)濟本身是一項全民的事業(yè)，意見征求的過程本身就是宣傳循環(huán)經(jīng)濟理念，凝聚發(fā)展力量的過程，因而從規(guī)劃的起草到征求意見都應充分體現(xiàn)社會公眾的意志。在參與主體上要特別注重NGO的參與，他們無論是在參與熱情、參與能力還是參與層次上都具有很大的優(yōu)勢。同時，對于公眾意見的采納要有相應的反饋和跟蹤評價機制，使公眾參與意見落到實處。

二是循環(huán)經(jīng)濟信息公開制度。循環(huán)經(jīng)濟信息公開是一個系統(tǒng)工程，針對不同主體，構建相應的制度，確保公眾循環(huán)經(jīng)濟知情權的實現(xiàn)。其中政府循環(huán)經(jīng)濟信息公開制度相對完善，而對作為循環(huán)經(jīng)濟信息公開主體的企業(yè)和信息獲取主體的公眾，相關法律法規(guī)不足，制度建設較為滯后。

企業(yè)作為市場的主體是循環(huán)經(jīng)濟的主要參與者和推動者，目前，企業(yè)負有向政府部門申報環(huán)境影響評價、污染物排放等信息的責任，但在循環(huán)經(jīng)濟信息的主要內容，如廢棄物減量化、資源化、無害化等方面的公開制度有所欠缺，而公眾對企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟信息的需求主要體現(xiàn)在污染物的排放、資源的綜合利用、廢棄物資源化、減量化、無害化以及清潔生產等方面。因此，通過政府推動企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟信息報告制度的建立，明確循環(huán)經(jīng)濟信息報告的范圍、內容、方式、程序以及責任等，可以有效滿足社會公眾對企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟信息的需求，實現(xiàn)公眾的循環(huán)經(jīng)濟信息知情權，從而提高公眾參與循環(huán)經(jīng)濟建設的能力，促進企業(yè)實現(xiàn)生產方式的轉變，實現(xiàn)資源的循環(huán)利用和社會的可持續(xù)發(fā)展。

公眾循環(huán)經(jīng)濟信息查詢和獲取，要以最容易進行為原則。目前，有些企業(yè)在公眾申請公開相關信息時以涉及商業(yè)秘密或國家秘密為由不予公開，因此，有必要嚴格界定國家秘密和商業(yè)秘密的知悉范圍，以免其成為阻礙公眾獲取信息的借口。同時，明確公眾獲取信息的資格、范圍、渠道、程序等內容，并針對公眾循環(huán)經(jīng)濟參與意識的欠缺，采取各項激勵和保障措施鼓勵公眾參與，對不當?shù)牟还_和違法的不公開予以揭露并通過司法救濟途徑保護公眾的循環(huán)經(jīng)濟信息知情權，最大限度的發(fā)揮公眾對企業(yè)和政府循環(huán)經(jīng)濟行為的監(jiān)督作用。

三是公眾參與循環(huán)經(jīng)濟激勵制度。在公共事業(yè)上，我國公眾歷來呈現(xiàn)出政府依賴型特點。在循環(huán)經(jīng)濟領域表現(xiàn)為普遍認為政府應該承擔循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的主要責任。循環(huán)經(jīng)濟作為一種嶄新的發(fā)展模式，必然要求公眾改變以往的消費觀念和生活方式，建立起與環(huán)境友好的綠色消費方式與生活方式，如果沒有確定的激勵機制，公眾參與積極性必然跟不上循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的需求。因此，明確政府、企業(yè)和公眾在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的權利、義務和責任，在公眾生活密切相關的消費領域，如公眾購買資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的產品等，采取相應的激勵引導措施，以提高公眾的參與意識與熱情，使其自覺自愿地參與到循環(huán)經(jīng)濟的建設中來。

四是循環(huán)經(jīng)濟責任制度。循環(huán)經(jīng)濟責任制度是指在循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展過程中，國家、政府、企業(yè)和公眾等各類主體所應當履行的法律義務及違反義務所應當承擔的不利法律后果等問題的規(guī)定。

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》確立了政府推動、市場引導、企業(yè)實施、公眾參與的總體方針。對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的責任而言，生產者、銷售者、消費者、回收者、中央及地方政府等都有著共同的責任，但這種責任應有所區(qū)別。根據(jù)責任承擔的公平原則，應在各個主體間做具體的劃分，使各主體合理的承擔各自的責任。如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定了消費者承擔將廢棄產品或包裝物交給生產者或其委托回收的銷售或者其他組織，不能擅自丟棄的義務，這是合理的。但是具體到消費者如何交付，法律未做具體規(guī)定，缺乏可操作性。同時，現(xiàn)行立法在對公民日常生活行為的規(guī)范方面也有所缺失的。如污水、能源等資源的減量化的義務、家庭垃圾的減量化及分類收集等方面。

總之，以公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的制度化建設為手段，為公眾參與創(chuàng)造更好的環(huán)境，使公眾參與從孤立的、片面的參與向橫向聯(lián)系的參與轉變，從低度參與向高參與的轉變，從非制度化參與向制度化參與的轉變，以推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，從而實現(xiàn)增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成合理消費的社會風尚，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風氣，“兩型”社會建設的總體發(fā)展目標。