欠發達地區城市基礎設施建設投融資方案的構建

【摘要】在當前國家推進新型城鎮化的背景下，克服城市基礎設施建設的資金難題至關重要。文章深入剖析經濟欠發達地區建設城市基礎設施面臨的投融資問題，以項目區分理論為指導，將城市基礎設施分為經營性、公益經營性和公益性三類，進而分別提出不同的投融資渠道，統籌構建起城市基礎設施建設投融資方案。

【關鍵詞】欠發達城市 基礎設施 投融資 方案 構建

近年來，隨著我國經濟的快速發展，城市化進程的不斷加快，人民的物質文化生活水平不斷提高，對于關系自身生活便利的城市基礎設施建設的需求也不斷提高。然而，城市基礎設施建設的資金需求是十分龐大的，目前在我國內地，特別是中西部欠發達地區的經濟發展水平仍然比較落后，以往單純依靠政府財政撥款的基礎設施建設投資，不僅對地方財政而言是不現實的，對于國家財政也造成壓力，不利于市場經濟體制下我國經濟的整體健康和長遠發展。欠發達地區借鑒經濟發達地區和一些發達國家的基礎設施建設的投融資模式，不斷探索政府、企業、銀行、社會各方共同參與的城市基礎設施建設投融資方案，探索出適合我國城市基礎設施建設的投融資方式，無論是對于自身建設發展還是對于國家整體發展，都顯得十分緊迫和必要。

我國城市基礎設施建設投融資現狀

我國城市基礎設施建設投融資發展至今大致經歷了四個時期：計劃經濟時期的單純依靠財政投資；改革開放初期的財政投資和行政收費并行；20世紀80年代末90年代初的財政投資為主，實務投資為輔，主要表現為房地產的土地資本投融資；自1993年我國政府實行“分稅制”財政改革以來，地方政府的投融資模式也發生了極大改變，由政府集中控制的單一投資逐步轉換為政府、銀行、企業和社會共同促進的投融資狀況。但是我們也看到，近年來多數城市基礎設施建設在投融資主體不斷多元的情況下，并不能完全滿足各地區的城市基礎設施建設需求。相反還出現了諸如政府向銀行貸款只貸不還，政府信用不斷下降；管理不夠科學，資源整合程度差；資金使用效率過低等諸多問題。這給我國城市基礎設施建設投融資的可持續發展造成了十分不利的影響。同時，我們應該意識到，在國家基礎設施建設投融資大背景下，由于各地區經濟發展極不平衡，中西部地區多數經濟發展水平滯后的城市地區城市基礎設施建設的投融資環境受到的影響無疑是更加惡劣的。

我國欠發達城市基礎設施建設面臨的投融資問題

我國經濟欠發達城市的發展問題存在極大的相似性，普遍表現為市場化程度不高，資本市場也不發達，財政管理制度不成熟，融資方式比較單一。其中資本和市場發達程度不足很大程度上是由于地理位置偏僻，水陸交通不便等硬性條件所限，同時也給諸多建設的融資帶來挑戰。但是，財政管理制度不成熟就不僅僅是一些硬性條件限制的原因了，我們應該注意，在我國經濟欠發達城市的基礎設施建設投融資問題上，一直以來都存在著諸多的爭議與不足：

首先，投資主體單一。城市基礎設施企業投資的積極性不高，主要依賴政府財政投資。經濟欠發達城市的基礎設施建設投融資面臨諸多的問題：一方面由于地區地理位置偏僻，交通不便等，難以吸引企業入駐，更加難以吸引企業投資基礎設施建設；另一方面也與當地政府的行政辦事能力有著極大的相關性，市場經濟條件下，單純地依靠行政力量并不能滿足地方長遠發展的需要，但是通過科學合理的政府作為，在城市基礎設施建設投融資問題上還是可以有所建樹的。

其次，地方財政投入嚴重不足。在當今基礎設施建設需求不斷增加的背景下曾經作為城市基礎設施建設的投資主體的地方財政，日漸力不從心。統計數據顯示，2012年地方財政總收入379.0億元，而全年全社會固定資產投資2343.7億元。可見單單依靠財政收入搞城市基礎設施建設遠遠不夠的。

再次，過分倚重土地出讓收入。20世紀80年代末90年代初開始盛行的地方政府城市基礎設施建設的投融資渠道中，地方政府依靠土地出讓獲取資金是十分普遍的融資方式。但是，近些年在國家嚴格保護耕地的土地管理制度下，這種方式存在著限制越來越明顯，成本越來越高，這無疑給這種融資渠道添加了諸多阻礙。

第四，過度依賴銀行貸款。銀行貸款目前仍是城市基礎設施建設資金的主要來源。在很長一段時期內，銀行也很樂意向政府建設提出援手，雙贏互利。但是近年來政府貸款的問題也不斷出現，政府還不上貸款或者干脆就直接不還的案例不斷出現。貸款一舉從短期看，徒增了政府的風險，長期看，影響政府的執政信譽。

最后，基礎設施建設從建設到運營，效益和效率低下。城市基礎設施項目的建設管理目前仍以政府的投資預算管理為主，管理主體和方式缺乏和市場接軌，效益和效率低下，沒有實現真正的市場化運行機制。

針對我國城市基礎設施建設投融資過程中存在的諸多問題，如何拓寬投融資渠道，尋求融資量大、高效精細、風險更小的新型融資方式，成為地方政府亟待解決的問題。只有更加健康有效可持續的融資方式，才能滿足各界對于我國城市基礎設施建設不斷提升的要求。

城市基礎設施建設投融資理論——項目區分理論

項目區分理論來源于上海市城市發展信息研究中心在2001年發布的《上海市政、公用基礎設施投融資發展戰略研究報告》。該報告首次提出，根據項目建成后有無經濟收益、經濟收益屬性和現金流特點，將城市基礎設施項目分為經營性、公益經營性和公益性項目，再分別確定投資主體、資金渠道、運作方式及權益歸屬等，這就是項目區分理論。這一理論為進一步深化城市基礎設施投融資體制改革提供了理論依據，也指明了拓寬城市基礎設施融資渠道的方向，具體見表1。需要注意的是，這三類項目的劃分不是一成不變的，它們會隨著價格政策或收費體系等情況的變化而互相轉化。

表1 項目區分理論下的城市基礎設施分類

經濟欠發達城市基礎設施建設投融資方案的構建

指導原則。關于經濟欠發達城市的基礎設施建設投融資方案必須要遵循一定的原則。首先是效能化原則。城市基礎設施建設投融資所得資金，必須高效籌措，降低管理費用。政府自身難以很好籌措的甚至可以請專門的市場機構幫忙管理，避免資源浪費。

其次是市場化原則。政府要定位好自身的角色，將市場機制引入到規劃、設計、建設和運營等各環節，提高設施的投資效率和效益。堅持遵循市場化原則，避免以往政府開展相關服務和活動的滯后性，充分發揮市場機制的優勢作用。

再次是多元化原則。避免傳統單一的投資主體和渠道，充分探索投資主體、投融資渠道、設施運營的多元化。在投資主體上充分吸納政府、企業、銀行以及社會各界的支持與參與，在設施運營上開展市場化運營模式，充分遵循多元化的原則。

最后是風險控制原則。投資風險在市場經濟體制下是不可避免的，基礎設施建設投融資的風險涉及的主體更加廣泛，影響也更為明顯，所以要強化基礎設施投融資的風險意識和控制能力，加強資金監管。

總體思路。遵循項目區分理論，緊密結合各個城市發展的實際情況，以市場主導的直接融資模式為主，政府主導的間接融資模式為輔，大力引進民營資本，實現基礎設施融資渠道的多元化。

方案構建。按照項目區分理論，將經濟欠發達地區的基礎設施分為公益性、公益經營性、經營性三類，各類設施包含的具體投融資做法如下：

公益性基礎設施：城市管網、道路、地鐵、綠化、公園、鐵路、防洪、抗震等保證城市運行的最基本的公共設施。這類項目以政府主導的間接融資模式運行為主。由于此類項目在建成使用期間，不產生直接的經濟效益，即使有收益，不確定性大，收益周期會很長。項目應由政府直接投資建設，可實行“代建制”等項目管理模式，即通過招投標等途徑，政府擇優選擇有實力、有技術、專業化的項目管理單位負責基礎設施的具體實施，通過項目管理單位協調參建各方，控制設施的成本、質量和工期，建成后交付使用單位。公益性基礎設施投融資方式主要有政府財政投入、政府主導資產置換、銀行貸款等。

公益經營性基礎設施：學校、醫院、廣播電臺、文化娛樂等設施。這類設施采用政府主導的間接融資模式與市場主導的直接融資模式相結合的綜合模式。對于學校、醫院等項目，由于日常管理使用和項目收費費率的限制，這類項目在使用和經營中，不能直接取得經濟收益、收益低或較長時期內難以取得回報，合作企業不能直接或全部依靠項目獲得收益，收回建設成本并獲得效益，因此，這類設施的投融資不能完全推向市場，政府必須承擔一定的投資責任。公益經營性基礎設施的建設可通過BT（建設-移交）、BLT（建設-租賃-移交）等項目投融資方式進行。

經營性基礎設施：自來水廠、電廠、熱力、污水處理廠等設施。這類設施主要采用市場主導的直接投融資模式。諸如自來水廠、污水處理廠、垃圾處理站等設施的投融資，可大膽采用比較成熟的BOT（建設-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）等投融資方式，由企業具體來運作實施。對于待建項目，可采用BOT方式，把設施從建設到運營的一攬子任務交由企業來完成；對于已建項目，根據項目自身的經營情況，選出那些經營收入穩定、運營具有一定的壟斷性的基礎設施，通過TOT方式進行項目融資，一次籌集足夠資金用于擬建的基礎設施。

通常情況下，在一般的城市基礎設施投融資構建方案中，三類基礎設施會均有涉及交互使用，互為補充，三類基礎設施包含的具體融資方式所起的作用不同。公益性項目投融資中的政府財政投入、政府主導資產置換等投融資方式是啟動基礎渠道；經營性項目（含經營性和公益經營性項目）投融資中的BT、BLT、BOT、TOT方式等是后續發展渠道；公益性基礎設施投融資中的銀行貸款是限制補充渠道。表2為中部某欠發達城市基礎設施建設投融資模式的方案設計。

表2 某欠發達城市基礎設施建設投融資模式的方案設計

投融資方案實施的初步成效

自新投融資方案實施以來，我國內陸多個經濟欠發達城市的基礎設施建設取得了較為顯著的成就。以河南省某欠發達城市為例，該城市新區自開工興建以來，占地71.3平方公里的核心區基本建成，累計完成投資1150億元，已形成涵蓋行政商務中心區、大學城和體育中心區、科技園區、隋唐城遺址區、商貿區、居住區等六大區域構建的基本城市框架。該城市結合自身實際情況，以水系、生態、園林為特色，在提升城市品位、集聚經濟要素、促進招商引資等方面，發揮著越來越重要的作用。很多城市的基礎設施建設轉向以新城區開發為重點，新城區的城市基礎設施建設和老城區市容環境綜合整治，大大提高了城市的功能和形象品味，更有一些先進的城市在保留老城區歷史文化古跡的前提下同步進行新城區的基礎設施建設，完美打造出本市特色的品牌形象。很多欠發達地區改造之后甚至榮獲“中國十大最佳魅力城市”、“中國人居環境范例獎”、“中國優秀旅游城市”、“國家園林城市”、“國家衛生城市”等榮譽稱號，一改前期基礎設施建設落后的面貌。

方案實施中政府需要注意的關鍵問題

首先，地方政府結合本地實際，及時出臺相關法律法規和鼓勵優惠政策。在城市基礎設施建設投融資方案的具體實施過程中，政府仍然發揮著十分重要的作用。特別是我國的具體國情決定了集中力量辦大事，只有政府才能具備“集中各方力量”的力量。如政府可以動用土地、財稅等調節手段，調動社會力量投資建設城市基礎設施的積極性，統籌有序地為基礎設施投融資方案實施做好保障和服務。

其次，正確定位政府角色，處理好基礎設施項目公司與政府的關系。由市場主導型的基礎設施直接投融資模式，其投融資的主體是項目公司，項目公司負責項目的融資、建設、運營。政府負責引導和監督，逐步形成“政府引導、社會參與、市場運作”的格局。政府要明確自身的角色定位，這樣才能為更好的合作和城市基礎設施建設的更好實現奠定基礎。目前我國“大政府”現象嚴重，不利于市場經濟的良性運行，更不利于城市基礎設施建設投融資的良性循環。“政府引導、社會參與、市場運作”格局的形成，才能更好地保障城市基礎設施的建設和投融資環境的良性運行。

再次，由政府主導，建立銀行、投資擔保等金融機構與相關企業的長效溝通和合作機制，進一步規范服務，提高辦事效率。避免政府直接貸款從事基礎設施建設的非專業性和資源分配的不合理性，政府發揮主導作用，銀行等金融機構市場化運作，相關企業市場化經營，多方合作，共同促進城市基礎設施建設投融資環境的不斷完善。

第四，積極改進和提升服務水平，健全和拓展支撐網絡，樹立起投資環境優、辦事效率高、行政成本低的完備服務體系，增強引資吸引力。地方政府應該加強績效考核評估，把城市基礎設施建設投融資建設作為重要的考核指標納入體系，不斷提升服務水平，不斷改進和打造好的城市基礎設施建設投融資環境。

最后，規范制度，加強監管，保障各類城市基礎設施的質量、服務和價格。城市基礎設施的建設要充分保障質量、服務和價格，避免“豆腐渣”工程的出現，政府要出臺相關政策規范，加強對于城市基礎設施建設投融資環境的監管，對基礎設施建設招標等市場化步驟的監控，對基礎設施質量和服務質量的監督。

【作者單位：洛陽理工學院工程管理系；本文系2012年河南省政府決策研究招標課題“河南省城市基礎設施建設研究”階段性成果，項目編號：2012B435】