新型城鎮化道路的頂層設計及其實現路徑

【摘要】在解讀新型城鎮化道路頂層設計的必要性和基本內核基礎上，文章探索了新型城鎮化頂層設計的實現路徑，強調要實現新型城鎮化道路的頂層設計，就必須形成一系列新型城鎮化的發展理念，通過一系列的具體規劃，解決城鎮化過程中出現的各種問題。

【關鍵詞】新型城鎮化道路 頂層設計 基本內核 實現路徑

改革開放以來，城鎮化作為我國現代化進程中的一項重大戰略和社會發展的必經過程，取得了極其重大的成就。但是，由于以往的城鎮化道路缺乏系統的頂層設計，在城鎮化過程中，同時也暴露出一系列問題。因此，黨的十八大進一步明確地提出了“推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”，①走中國特色的新型城鎮化道路，并對此進行頂層設計。那么，我國何以必須對城鎮化道路進行頂層設計呢？這一新型城鎮化道路設計的內涵又是怎樣的呢？我們又應該如何實現這一頂層設計呢？

新型城鎮化何以必須進行頂層設計

無論我們是否能夠自覺地對城鎮化道路進行設計，城鎮化都已經成為現代化過程中不可阻擋的發展趨勢。截止2011年底，我國城鎮人口超過了農村人口，到2012年底，城鎮人口占全國總人口比重的52.57%。這就不僅在量的層次上實現了鄉村社會向城市社會的轉變，同時，也在質的層面上推動了整個城鎮化道路由“人口轉移型”向“結構轉換型”的轉化，使得我國的城鎮化發展進入了一個相當關鍵的歷史時期。但是，另一方面，我國城鎮化的進程中也不斷地暴露出一些新的問題，諸如區域經濟發展的不平衡、人均發展水平過低、資源環境破壞嚴重、大量農民工在城鄉之間來回遷徙等，這些也成為了我國城鎮化進程中的突出問題。

綜觀世界各國的城鎮化進程，我們不難發現，其他國家在城鎮化過程中也曾出現過這樣那樣的問題，以及由于對各種問題處理不當而產生的種種后果，諸如“拉美陷阱”、“中等收入陷阱”“停滯不前”、“社會動蕩”等，這也成為我們在探討城鎮化道路過程中不可回避的話題。因此，吸取各個國家在城鎮化發展過程中的經驗和教訓，力求避免其他國家在城鎮化過程中出現的問題，也成為我國推動城鎮化發展道路中的一種理性選擇。

在這樣的背景下，能否進一步把握城鎮化發展的基本規律，充分發揮人的能動性，自覺地選擇一條適合我國國情與發展需要的城鎮化道路，顯然成為了一項關系到國計民生的重大問題。而這種自覺及自覺的程度，首先就在于是否能夠對我國的城鎮化道路進行長遠而系統地設計，其次在于究竟是在何種層面上進行這一城鎮化道路的設計。熟悉辯證法規律的中國共產黨人顯然更有理由和能力對城鎮化發展道路進行長遠、系統而又最高端的設計。而且，事實上，在改革開放的過程中，我國黨和政府也早已注意到了引進頂層設計理念的重要意義，并掌握了頂層設計的基本思想，不斷強調要“更加重視改革頂層設計和總體規劃”、“要加強改革頂層設計”。

當前，能否將頂層設計這一理念結合于我國的城鎮化道路，關系到能否體現了對于城鎮化道路選擇上的高度自覺，這無疑會成為能否進一步把握城鎮化發展的基本規律，充分發揮人的能動性，自覺地選擇一條適合我國國情與發展需要的城鎮化道路的標志。可以說，黨的十八大報告明確提出了“推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”的新型城鎮化道路，雖然并沒有直接使用頂層設計這一概念，但無論是就其內容和方法而言，還是就其戰略意義而言，都確定無疑地體現了黨和國家正在不斷對我國新型城鎮化道路進行著新的頂層設計。對于新型城鎮化道路進行系統的頂層設計，已經成為我國城鎮化道路的理性選擇。

我國新型城鎮化道路頂層設計的基本內核

雖然頂層設計這一概念進入中央文件的時間并不太長，但事實上，由于辯證法傳統的存在和科學發展觀等理論的提出，我國黨和政府其實在事實上一直都在對我國的發展道路進行著系統的頂層設計。其實，在黨的十八大報告進一步明確提出新型城鎮化道路之前，黨和政府就已經不斷地對我國的城鎮化道路進行了頂層設計。結合歷次對于城鎮化道路的設計和科學發展觀的基本思想，以黨的十八大報告的相關論述為依托，我們不難看到這一頂層設計的基本內核。

可以說，在整個設計中，我國黨和政府之所以要強調“推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”，在根本上就是要走出一條以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化道路，而這一道路無疑是一條更多地在城鎮化的質的意義上進行設計的道路，是一條依托現代化的發展過程，杜絕片面的空間擴張、城市規模擴大而更加注重以提升城市內在概念和公共服務等內涵型目標為中心的城鎮化道路。這一城鎮化道路，實質上存在著三大內核：

其一，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而不是片面地追求城鎮化的規模。這一點，不僅是以人為本的價值觀念的體現，也是進一步發揮人的主觀能動性，推動城鎮化永續發展的要求，更是充分尊重不斷增加的城鎮化居民的發展需求和推動城鄉一體、新老居民服務均等化，實現發展公平的具體體現。就目前情況來看，我國已有大批農村人口進入城市，城鎮人口的比重已經遠遠超過了農村人口的比重并在不斷地增加。

但是，僅僅是城鎮人口比例的提高顯然并不能在根本上解決城鎮化的問題，城鎮化必須是在信息化和工業化深度融合，工業化進一步發展，農業現代化進一步推動，進而使得轉移人口通過享受現代化成果而成為城鎮居民，也為城鎮化發展做出貢獻的過程，而不是簡單地進行居民轉移或者城鄉人口結構調整的過程。因而，在這樣的一種新的城鎮化過程中，人自身的發展，以及為了人而發展也就必然成為城鎮化最為核心的理念。

正因如此，在整個城鎮化的道路上，需要解決的顯然就不僅是不斷增加的城鎮人的質的提高，以及對于新的居民的心理認同和融入，而且是必須通過各種途徑進一步改善城鄉關系，統籌城鄉發展，促進全民的生活水平和素質的提高；使得鄉村在本質意義上成為一種鄉村風格的城鎮并真正地實現城鄉一體化發展。

其二，新型城鎮化的發展必須高效、高質與和諧。所謂“高效”，就是不僅要通過信息化、工業化、農業現代化的推動，達到城鎮化與現代化的良性互動，充分利用現代技術和發展成果加速城鄉一體化的融合，在現代化的基礎上形成最優化的城鄉一體化整體，在城鎮化過程中實現公共服務的現代理念、現代效率，進而達到優質高效的目標，同時，也更是要適應現代化社會飛速發展，加快城鎮化的效率，取得最好的效益。

所謂“高質”，則必須是在城鎮化的質量上做文章，從片面地擴大城鎮規模、簡單的人口轉移等粗放型增長方式向集約化的“結構轉換型”、質量提高型的發展方式進行轉變，走城鎮化的質量之路。

而所謂“和諧”，則必須是在“信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”的基礎上，實現人的城鎮化發展與環境的生態化發展的協調，實現發展過程中城鎮與鄉村的協調，實現城鎮新老居民的協調，在不斷推進的城鎮化與資源利用的“低碳”化相協調發展的道路上實現公共服務的協調，進而達到節約集約、生態宜居、和諧發展的目的。

其三，新型城鎮化必須因地制宜，基于本地特色，形成合理的城鎮體系。城鎮化當然離不開合理的城鎮體系。中國共產黨人的特點就是講究國情與特色，就是充分利用辯證法理論針對具體問題具體分析，因而，以人的城鎮化為核心，結合地區與時代特點，實施開放、有序、可持續、多向度的科學發展，按照具體情況和發展步驟來選擇相應的發展模式，形成符合地區特點和發展需要的城鎮體系顯然是新型城鎮化道路頂層設計的應有之義。并且，也只有在因地制宜、基于本地特色、形成合理城鎮體系的前提下，城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展才能夠獲得真正的物質依據。

實現新型城鎮化道路頂層設計的基本路徑

那么，究竟應該如何實現新型城鎮化的頂層設計呢？我們必須在以下幾個方面下功夫。

必須在深入理解的基礎上形成新型城鎮化的新理念。新型城鎮化道路的“新”，就新在它不僅是一條嶄新的城鎮化道路，更重要的還在于它是統籌了包括整個社會、現實的個人、生態環境等各種因素在內的系統與長遠的規劃，涉及了一系列新的發展理念。由此，為了更好地實現新型城鎮化道路的頂層設計，就必須在充分理解這一頂層設計的基本內核的基礎上形成一系列新型城鎮化的發展理念。而其中最為重要的就是以人為本的人居城市發展理念、生態和諧的低碳發展理念、智能高效的無形網絡城市發展理念。

首先是以人為本的人居城市發展理念。在新的城鎮化過程中，除了一般意義上的以人為本的基本原則，首先考慮的應該是城市發展過程中必須根據適宜人的居住和發展來統籌規劃城市的基礎設施和基本職能，而更重要的是通過對于居民的提高和政治、經濟與文化建設，充分發揮城市社區的基本功能，實現城市內部和新的移民在城市內部的心理認同和情感歸屬，使得不斷流動的居民能夠在城鎮化過程中更好地融入日益變化的新生活。

其次是生態和諧的低碳發展理念。必須按照生態文明的發展要求，結合建設美麗中國的宏偉目標，在城鎮化過程中嚴格執行城市生態發展、低碳發展的目標。規范和引導城鎮居民在節能、低碳、環保的理念下更好地工作與生活，實現經濟高度發達、社會繁榮昌盛、人民安居樂業、生態良性循環四者高度和諧統一。

再次是智能高效的無形網絡城市發展理念。首先必須明確的是，城鎮化建設的目標顯然不僅僅是發展出一批實體性的城市，而是必須通過城鎮化的發展，達到城鄉一體化的發展，使得城市周邊地區都能享受到城市發展的成果。因而，這里的高效、優質的基本取向應該是通過數字化和信息化，通過信息、技術、人流、物流、資金等各個方面的跨越行政區劃邊界和地理邊界的新理念，來形成一種區別于有形的地理界線的原有城市概念的無形網絡城市。在這樣的無形網絡城市意義上，有形的實體城市的面積雖然可能只有幾十平方公里，但是，由城市本身發展而形成的影響力、輻射力則會通過對周邊地區的影響跨越行政區劃的邊界，使之成為城市網絡中心，在其周邊形成一個無形網絡城市。如北京對保定、張家口、唐山、廊坊等周邊地區的直接影響就使得受影響的這些地區與北京的聯系遠遠超過其與石家莊的聯系，這就其實形成了一種新的橫向的無形網絡城市。

而就我國大力推行的統籌城鄉發展、實現城鄉一體化發展而言，這種無形網絡城市的發展顯然具有更為深刻的實踐意義。而至于在城市內部形成的無形網絡，則也不僅需要考慮信息交流的問題，而必須是通過調整居民之間的人與人的關系，達到內部發展的和諧和外部的城市認同，通過無形的關系網絡達到城市居民的整體和諧，進而共享城鎮化的發展成果。

必須按照頂層設計的目標和思路形成具體的城鎮化發展規劃。任何頂層設計的實現都必須通過基本的實踐，只有把整個宏觀設計的目標與方略形成具體的行動，才可能真正實現這一頂層設計。但是，在以往的城鎮化過程中，由于種種原因，已經出現了一些這樣那樣的問題，而一些城市在解決這些問題的同時，卻往往由于缺乏統一而長遠的系統規劃進一步引發了新的問題，使整個城鎮化的過程不能體現新的思路和新的成果。因而，這就更加要求我們在解決已經出現問題的過程中，必須按照頂層設計的目標和思路形成具體的城鎮化發展規劃，制定相應的目標與方略，既注意問題的針對性和具體性，也要以長遠規劃和通盤統籌的方法解決城鎮化過程中的現有問題，更要按照頂層設計的目標和思路形成具體的城鎮化發展規劃，盡量避免在發展道路上走彎路。

在統籌規劃的基礎上要基于本地特色形成合理的城鎮體系。形成符合地區特點和發展需要的城鎮體系無疑是城鎮化道路的基本依托，西方發達國家的成功城市的特點也同樣都是形成了具有鮮明的自身文化內涵和本地特色，有自己的標志性建筑物等，而且是規劃非常好的城鎮體系。而基于我國廣大地域中不同城市自身具有的不同特點和發展取向，我國的新型城鎮化建設在具體的實踐中就更需要基于本地特色，形成合理的城鎮體系。比如東部地區城鎮化主要是自下而上的小城鎮自行發展、許多農民自己創業成立工業園，帶動了本地區的發展，形成了小城鎮數量多、體系完備、聯成一片的局面，對此，就可以通過不斷發展的小城鎮為依托，結合地方特色加以引導，更好地通過協調城鄉一體化的發展來形成富有地方特色的城鎮體系。而西部地區民營經濟不發達，更多地是由政府發動自上而下進行，很多地區小城鎮發展很不健全，對此，可以發揮現有城市的特色優勢，逐步形成城市輻射帶，帶動周邊地區發展，形成合理的城鎮體系。至于合理的城鎮體系的具體形成，則顯然更需要根據當地的資源稟賦、歷史文化、生態發展容量和產業布局進行系統規劃，進而突出鮮明的本地特色和文化內涵。

必須打造獨特的主導產業來支撐城鎮化的發展。一個城市究竟能不能最終獲得成功，歸根結底還需要依靠主導產業的發展，而這也是新型城鎮化道路強調城鎮化必須與工業化、農業現代化相協調的原因之一。但是，一個現實的問題是，許多城市尤其是中小城市在發展中面臨的最大問題卻是沒有產業支撐，更談不上獨特的產業支撐。因而，為了更好地實現新型城鎮化的發展，我們必須依據“推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”的頂層設計，結合各個地區的不同特點，因地制宜地培育具有競爭優勢的主導產業。

總之，為了更好地進行新型城鎮化道路的頂層設計，不僅必須在理解其基本內核的基礎上形成一系列新型城鎮化的發展理念，而且必須通過一系列的具體規劃，解決城鎮化過程中出現的各種問題，進而順利推動新型城鎮化建設的進程。

【作者單位分別為：徐州工程學院，徐州醫學院】

【注釋】

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年，第20頁。