公共政策制定過程中政府對公民參與的回應

【摘要】公民參與對政府的政策過程、公共管理以及公民自身的發(fā)展等均有積極意義。因此，政府對公民參與的回應尤為重要。現(xiàn)階段，政府對公民參與的回應仍存在官員觀念誤區(qū)、公民參與渠道缺失等問題。為此，需要在政府回應的前提和基礎方面有所轉變，拓寬公民參與渠道，推動政府與公民互動，從而使公共政策走向科學化、民主化。

【關鍵詞】公共政策制定 公民參與 政府回應

公共政策制定是政府管理的核心和關鍵環(huán)節(jié)，直接決定政府管理的目標和方向。伴隨我國經(jīng)濟、政治及社會體制的深入發(fā)展，“閉門造車”的政策制定方式已不能滿足社會多元化利益需求。“現(xiàn)代化政府能使所有的公民均在某種程度上參與……公共政策的全過程。”①因此，要實現(xiàn)公共政策的科學化、民主化，要在公共政策中體現(xiàn)民意，就要強調公民參與的價值。在公共政策制定過程中，政府如何通過有效方式和途徑回應公民參與，是值得深入思考的問題。

公共政策制定強調公民參與的現(xiàn)實意義

公民參與公共政策的制定過程，是經(jīng)濟市場化、政治民主化和社會信息化的必然趨勢，對政府的公共政策過程、公共管理以及公民自身的發(fā)展等都具有積極意義。

在政策過程方面，首先，公民參與有助于多元利益表達。公民參與可以整合社會各利益集團的聲音，有利于政府聽到社會各方特別是弱勢群體的利益呼聲、充分考慮到政策相對人的態(tài)度和利益得失，從而制定出更符合民意、更科學的公共政策，實現(xiàn)公共利益。

其次，公民參與有助于提高政策質量。通過公民參與，可以集中公民智慧，吸收不同領域的知識，并為公共政策制定提供及時、豐富的信息，這不僅保障了政策的科學性，而且增強了公民的共識感和責任感。

再次，公民參與有助于政策的有效執(zhí)行。公民參與能加深公民對政策意義的理解，增加公民配合政策的自覺性，進而維護政策的穩(wěn)定性。公共政策的合法性基礎源于社會大眾的普遍認同和接受。公民參與能使公民對政策的合法性確認不疑，使公民對政府的信任感會大大提升，從而以正面的、積極的態(tài)度推動政策的實施，降低政策宣傳和實施的成本。

在政府公共管理方面，公民參與能有效促進政府管理的創(chuàng)新。其一，公民參與可“保證公共服務更適合公民的需求，促進一個更開放、更具回應性的公共官員體系形成，以及建立對政府和公民自身更加積極和正面的認識與情感”。通過公民參與，增進政府與公民間的信息溝通，促進公民與政府間的良性互動，提高公民對政府的信任程度。②

其二，“不斷增強的公民參與通過發(fā)展公民與政府間新的溝通渠道并保證對政府的監(jiān)督，來增進政府及公共管理者的責任性。”③政策透明性的提高可以減少官僚主義和腐敗現(xiàn)象，強化政府責任意識，建立責任政府。

在公民自身發(fā)展方面，公民參與政策制定不僅提高了公民的主人翁意識，增強了公民的主體性，使公民依法管理國家事務、經(jīng)濟、文化事業(yè)、社會事務的積極性創(chuàng)造性得到保障，而且還能滿足公民的多元群體利益。

在社會分化尤其是利益分化的社會背景下，公共政策是對社會資源進行分配的動態(tài)過程。要體現(xiàn)政策公平，保證政策的貫徹實施，避免“上有政策，下有對策”的問題，在政策制定過程中就應該重視政府與公民的互動。在這個互動過程中，不僅要強調公民的積極參與，更應該強調政府對公民參與的積極回應，即打破傳統(tǒng)政策制定中單方面強調政府的主體性，政府承認并支持公民在公共政策制定中的獨立和自主作用，改變自上而下的中央集權式?jīng)Q策模式。政府怎樣有效回應公民參與以保證公民參與的作用發(fā)揮，仍是不斷探討和實踐的過程。

政府回應公民參與的困境

改革開放以來，政府在回應公民參與方面進行了有益的實踐與探索，在立法、行政、司法等方面，公民參與的深度和廣度日益增加，并逐步建立起相應的制度和措施。但實際操作中，在觀念、制度、程序等方面依然存在諸多不足。政府回應公民參與的困境具體表現(xiàn)為：

對公民參與的觀念誤區(qū)。一方面，兩千多年的封建專制統(tǒng)治使中國缺乏民主決策的行政文化傳統(tǒng)和社會思想基礎，加上受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟遺留下的高度集中的決策模式影響，一些官員頭腦中殘存官僚主義思想，將行政管理作為政府控制的手段，認為公民與政策制定過程無關，忽視公民應有的參與權利。政策制定者、執(zhí)行者可能利用政策的彈性空間和自由裁量權尋租、設租，使政策失去合法性、權威性，降低政策應有的效率。同時，“官本位”、“管本位”的執(zhí)政理念壓抑了公民參與的熱情，使公民在行使自己當家作主的權利時顧慮重重。

另一方面，政府雖然意識到公民在公共政策制定中的參與權，卻對公民參與效果有種種爭議。認為公民參與往往存在代表群體不充分、威脅政策質量、阻礙政府管理績效提升等問題。④如，公民參與只能在公共政策中體現(xiàn)特殊群體利益而導致公共利益缺失，公民常常不能理解政策質量標準中包含的知識，公民參與導致公共項目運作成本增加、阻滯改革創(chuàng)新等。

公民參與渠道的缺失。由于傳統(tǒng)的行政決策思想模式和思維方式的慣性以及各種制度建設的滯后，經(jīng)常出現(xiàn)公民參與渠道缺失、信息被阻塞等情況。例如，公民尤其是弱勢群體上訪無門、電子政務處理緩慢、聽證過程受權威部門導向等現(xiàn)象時有發(fā)生。這些阻力直接打擊公民的參與熱情，導致公民對政府的不信任，甚至引發(fā)公民對政府的不滿情緒或非理性參與。

公民參與方式單一，公民參與流于形式。目前，我國公民參與政策過程的正式方式主要是選舉投票—人民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程，對普通民眾來說能直接參與的機會很少，公民參與的作用不大。此外，聽證被認為是公民參與決策的新平臺，但聽證制度在我國尚處于起步階段。

從1998年試行以來，政府曾在煤氣、自來水、電信等自然壟斷部門的定價方面召開過一系列聽證會，但大多數(shù)聽證會都不符合公開性這一基本要求，存在公民參與人數(shù)不足、代表性有限、缺乏公正的程序保證、受行政導向影響等問題，使得聽證離普通百姓相去甚遠。

利益表達機制不健全。公共政策是一個利益表達、利益選擇、利益綜合、利益實現(xiàn)的綜合過程。利益訴求的體現(xiàn)是公共政策的基礎。在以往的計劃經(jīng)濟體制中，強調利益分配的一元化，利益的單一性和同質性形成指令式的行政決策，使得我國的公共政策制定過程簡單化，缺少相關利益群體的有效利益表達機制。

市場經(jīng)濟強化了利益主體各自的利益，改變了計劃經(jīng)濟條件下“利益無差別”的格局，利益主體、利益結構、價值取向趨于多元化，傳統(tǒng)的政策制定模式已經(jīng)不能適應社會需要。現(xiàn)實中，大量政策出臺后遭到公民的質疑和批評，甚至遭到公民的抵制，使政策執(zhí)行失靈或失敗。

轉變與創(chuàng)新：政府對公民參與有效回應的途徑

及時回應公民需求，不僅是民主政治的基本要求，也是政府管理的崇高使命。面對政府對公民參與的回應困境，政府既需要在觀念上有所轉變，也需要不斷完善現(xiàn)有利益表達機制、拓寬參與渠道，增強政府對公民參與的回應性，從而實現(xiàn)決策的科學化和民主化目標。

政府回應的前提：轉變觀念，營造參與環(huán)境。理念是行動的先導，認識到位才能為問題解決提供扎實基礎。政府是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，“如果沒有行政官員個人認可公民參與發(fā)揮的作用，公民參與的各種創(chuàng)新行動就沒有辦法產(chǎn)生效果”⑤。政府官員的認可是公共政策制定中政府與公民互動的前提。政府要轉變“官本位”思想和“管本位”執(zhí)政理念，從“統(tǒng)治者”、“控制者”轉變?yōu)橛邢薰芾碚吆凸卜照摺Ｖ挥袠淞⒐卜绽砟睿瑘猿止駥颍拍苷嬲纬擅嫦蚬竦墓舱摺?/p>

另一方面，政府官員要提倡科學、民主的精神，充分尊重公民的人格和合法權利，認可公民在公共政策運行中的主體地位，在關系到群眾利益的公共政策上積極征求公民的意見，在平等對話的基礎上，讓公民理解和認同公共政策，加強與公民的合作。同時，應樹立現(xiàn)代化的決策觀念，如重視公民參與的民主決策觀念、集體決策觀念、調查研究、實事求是、專家咨詢觀念等，以滿足廣大人民群眾的最大利益為政策制定的出發(fā)點和落腳點。

營造良好的參與環(huán)境，就是要在全社會形成一種民主、平等、協(xié)商的氣氛，創(chuàng)造一種人人均可暢所欲言、充分表達自己利益要求、積極提出政策建議的局面。

首先，加強公民參與的制度化建設。在充分遵循憲法和法律賦予的公民權利的前提下，對政策制定中的公民參與內(nèi)容、方式、途徑作出詳細、明確的規(guī)定，使公民參與按照一定程序操作，并用法律形式固定下來，使公共政策制定中的公民參與制度化、經(jīng)常化。

其次，完善政務公開制度。信息公開是公民有效參與的前提，政策信息的公開程度，在某種意義上決定公民參與的程度。信息技術可改善公民參與的途徑和手段，提高公民參與興趣和能力。⑥因此，要借助現(xiàn)代先進信息技術，加大信息的開放程度，推行電子政務。公民可以方便地、快捷地掌握所需要的各種政策信息，暢通地與政府進行溝通，促進政府提高對公民需求的回應性，保證公共政策的質量。

再次，優(yōu)化政府內(nèi)部的組織設置與運行程序，使政府更加透明、開放、簡潔，以便為公民的深入?yún)⑴c掃清障礙。

政府回應的基礎：健全利益表達機制。利益訴求的表達是公共政策的基礎。多元、開放、公平的社會利益表達機制，為不同社會群體的利益表達提供公平的制度平臺，引導社會公民以理性、合法的形式表達自己的利益需求。因此，政府能否給予不同社會利益主體公平的利益表達機會，并及時予以回應，依賴于完善的社會利益表達機制。

首先，拓寬政府信息溝通渠道，提供合理化利益表達通道。民眾的利益需求需要合理、順暢的渠道，公共政策才能合理地、民主地吸納社會的利益需求，政府才能提供有效的政策產(chǎn)品。在完善人民代表大會渠道、民主黨派及社會團體的渠道、大眾傳播媒介的渠道、群眾自治組織的渠道等利益表達渠道基礎上，還要通過完善聽證制度、決策咨詢制度、信訪制度、行政領導接待制度等制度體系，應用在政務網(wǎng)站開辟論壇等方式，清除利益表達的障礙，理順不同環(huán)節(jié)和渠道的關系，讓不同利益主體都享有足夠的利益表達空間。

其次，完善利益協(xié)商機制。制定公共政策過程的實質就是對社會利益進行重新分配的過程。在這個過程中需要一套完善的社會利益協(xié)商機制最大程度上協(xié)商各方利益。政府不再是利益整合的唯一承擔者，在進行決策時，政府要采取召開座談會、聽證會、專家論證會等多種方式，廣泛征求相關組織、公民、專家的意見，尋求多方合作，有效的利益協(xié)商機制為各種利益沖突提供了妥協(xié)和緩解的平臺。

再次，完善聽證制度。健全現(xiàn)有聽證制度，將公民聽證作為公共政策過程的必要環(huán)節(jié)。其一，擴大聽證的政府決策范圍，不僅限于價格決策聽證，應更多著眼于與公民生活密切相關的基礎設施建設、公共事業(yè)管理等領域，以法律形式規(guī)定必須進行聽證會的政策項目。

其二，明確聽證會操作程序。對聽證委員會的組成、聽證內(nèi)容、選擇或邀請聽證人、收集證言、準備資料、聽證意見處理等環(huán)節(jié)進行明確規(guī)定。

總之，宏觀上，要根據(jù)不同群體尤其是弱勢群體利益表達的需要，不斷完善社會利益表達制度的規(guī)范體系，以滿足不同群體利益表達的需求。利益表達的規(guī)范體系包括公民利益表達的形成、利益表達的準則程序等多方面內(nèi)容，完善這些制度還需要以法律形式加以強化，以法律的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權威性，防止和克服征求意見“表面化”、“走過場”的現(xiàn)象，使公民的利益表達落實到實處。

政府回應的發(fā)展：拓寬參與渠道。參與渠道是公民切實參與公共政策制定、實現(xiàn)政府與公民互動的載體。在實踐中應進一步拓寬公民參與渠道，改變以往公民參與的被動局面，深化政府對公民參與的回應。一方面，政府可探索使用多元參與方法，如在政策組織中加入公民代表、基層意見搜集法、深入交流法、價值取向法等。同時，民眾可借助電視、報刊等大眾傳媒及信息網(wǎng)絡、民間調研機構、信息機構、咨詢機構等多種形式的民間渠道，表達政策建議，評價政策效果。

另一方面，要嘗試實現(xiàn)參與渠道創(chuàng)新。參與渠道創(chuàng)新主要包括以下幾方面內(nèi)容：

一是建立思想庫。伴隨公共事務的增加，政府社會管理的內(nèi)容不斷豐富。在一些專業(yè)性、技術性較強的決策領域，有必要借助“外腦”力量。政府做出重大決策和專業(yè)性較強的決策時，首先要組織專家進行必要性分析和可行性論證。

二是建立申述專員制度。政府組織制度化的投訴機制有利于幫助政府及時回應政策制定中的公民意見。申述專員是政府雇傭的中立的第三方人士，是政策制定中政府與民眾互動的專業(yè)性橋梁。申訴專員可以幫助公民就具體問題請求或投訴政府部門，并得到回應。

三是重視“論壇”、“微博”等網(wǎng)絡模式。網(wǎng)絡論壇等模式主要借助網(wǎng)絡技術的信息交流方式，使包括各個領域專家在內(nèi)的志同道合的人們以會員形式不斷交流自己掌握的信息，廣泛征求他人意見，通過會員間的咨詢獲得必要信息。⑦制定公共政策過程中，公民可以利用網(wǎng)絡方式進行溝通對話，既有助于公民議題的形成，也有利于政府對政策的解釋和說明。“論壇”、“微博”等網(wǎng)絡模式可為政府和公民在政策制定中的互動提供便捷渠道。

總之，在公共政策過程中，公民參與不僅僅體現(xiàn)在政策制定中，在政策內(nèi)容的確立和選擇、政策執(zhí)行和評估等過程中，公民都可以積極地介入。在這一過程中，最重要的是政府放棄原有的官僚作風，充分尊重公民權益，認可公民參與的重要作用，不斷完善相關制度，積極回應公民參與。

【作者為清華大學公共管理學院博士后】

【注釋】

①[美]C.G.布萊克：《現(xiàn)代化的動力》，段小光譯，成都：四川人民出版社，1988年，第21～22頁。

②④⑤[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共政策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第29頁，第22～25頁，第118頁。

③Ham.C and Hill.M， The Process in the Modern Capitalist State， London： West Sheat， 1984.

⑥胡佳：“政治參與：和諧社會視角下的政治民主訴求”，《教書育人》，2006年第3期。

⑦林莉：“論公共政策制定過程中政府與公民的互動”，《四川行政學院學報》，2005年第6期。

責編/張蕾