論城鄉一體化社會保障制度的可持續發展

【摘要】我國社會保障制度長期以二元經濟結構為特征，農村的社會保障體系不健全。《社會保險法》的出臺確定了“廣覆蓋”的適度普惠型原則，同時將農民工和失地農民納入社會保險范圍，但仍然存在一些不足，需要進一步完善法律制度，以逐步實現城鄉社會保障一體化。

【關鍵詞】城鄉一體化 農民權益 社會保險法

我國城鄉社會保障制度發展現狀

我國農村社會保障制度，由于長期受到二元經濟結構的影響，與城鎮社會保障體系相比還存在較為明顯的差距和不足，體現在社保項目以及政策、法規資源分配上的非均衡性。目前，我國農村的社會保障以最低生活保障等社會救助為主體，逐步推行新農保和新農合。就整體而言，農民生活保障仍然主要來自家庭和土地，農村社會保障體系尚處于探索階段，法制建設仍然比較薄弱。農村社會救助領域的法律規定主要有國務院制定的《農村五保戶供養工作條例》、民政部制定的《農村敬老院管理暫行辦法》和《救災捐贈管理暫行辦法》等。而新農保和新農合只是處于試點階段，遠遠沒有達到法律化、制度化。①

黨的十七大報告提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。2010年《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）的出臺，構建了適度普惠型的社保體系，為保障城鄉居民的社會保險利益提供了較高層次的法律依據，標志著我國社會保險事業進入規范化的發展、運作軌道。

《社會保險法》對實現城鄉社會保障一體化的貢獻

確定發展社會保險事業的基本原則。《社會保險法》第三條規定：社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應。其中廣覆蓋是指擴大社會保險的受益范圍，使城鄉居民都能獲得基本的生活保障；保基本是指在社會保險項目上強調基本養老保險和基本醫療保險，社會保險要與經濟發展相適應，重點針對公民生存權；多層次是指社會保險應與家庭保障和商業保險等相結合，多層次循序漸進；可持續是要保障社會保險的長期穩定運行，不能過分透支后代的經濟利益。該項基本原則體現了公平與效率的要求，在政府主導的社會保險制度上，首先應當做出適當普惠性的安排，防止貧富兩極分化；同時考慮到現實可行性，堅持權利與義務相適應，把繳費型的社會保險作為社會保障的核心制度，逐步建立多層次的社會保險體系。

明確國家在社會保險中的責任。《社會保險法》的國家責任主要表現在以下三個方面：

第一，必要的財政稅收支持。社會保險事業的發展需要國家承擔必要的財政支出，以滿足資金要求。該法第五條第二款規定：國家多渠道籌集社會保險資金。縣級以上人民政府對社會保險事業給予必要的經費支持。第三款規定：國家通過稅收優惠政策支持社會保險事業。同時，關于社會保險基金的設立和補貼等規定，都為社會保險事業的發展提供了重要的物質基礎。

第二，社保基金監管責任。《社會保險法》較為全面地對社保基金的監管進行了系統規范。首先，確定投資運營的監管模式。強調專款專用，社保基金不得違規投資運營等。其次，明確監管主體和途徑。監督主體有社會公眾（包括專門的社會保險監督委員會）、各級人民代表大會常務委員會、縣級以上人民政府及相關職能部門。政府監督途徑包括專門監督、財政監督和審計監督等。最后，界定監管范圍。具體包括社保基金的收支、管理、投資運營以及監督檢查情況等。

第三，提供司法救濟途徑。《社會保險法》為組織和個人提供了兩條救濟途徑：一條是涉及行政爭議的：用人單位或者個人認為社會保險費征收機構的行為侵害自己合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，由當事人行使選擇權；一條是參照勞動爭議解決方式：個人與所在用人單位發生社會保險爭議的，可以依法申請調解、仲裁，提起訴訟。

規定兩類特殊主體的社會保險權益。《社會保險法》除規定新農保和新農合外，還將進城務工的農村居民和被征地農民這兩類特殊群體納入國家社會保險體系。《社會保險法》第九十五條明確規定：進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險。第九十六條要求征收農村集體所有的土地，應當足額安排被征地農民的社會保險費，并將其納入社會保險體系。

《社會保險法》存在的不足

沒有充分體現社會法的性質和作用。社會法的基本價值強調對社會弱勢群體的權益保障，以緩和社會矛盾、維護社會穩定。而在中國，廣大農民特別是進城務工人員和失地農民無疑是應當特殊保護的對象。②屬于社會法的《社會保險法》雖然對農民工權益保障和失地農民社會保險制度進行了一定的規范，但涉及內容很少，缺乏可操作性。該部法律中涉及較多政府對社保事務的監管規定，具有較明顯的行政法色彩。

“廣覆蓋”的普適性社會保險目標任務艱巨。由于受二元經濟結構、城市化進程以及政府財政實力等因素的影響，我國城鄉和地區之間資源分布不均衡，城鄉居民收入和消費水平差距較大，要實現普適性社會保險目標還存在很大困難。而超出經濟發展水平的社會保險也必將帶來一系列社會問題。

適用主體還存在城鄉區別，影響社會公平性。《社會保險法》在養老保險和醫療保險項目中進行了城鄉居民的區分。針對職工的基本養老保險和基本醫療保險法律規定“應當參加”，屬于強制性保險范疇，而城鎮居民和農村居民的養老及醫療保險屬于自愿參加。其他社會保險項目如工傷保險、失業保險和生育保險也都是圍繞職工開展，將農民排除在外，適用主體上有明顯的城鄉差別，嚴重影響社會保險的公平性要求。

城鄉一體化社會保障制度可持續發展的對策

完善立法，保護農民合法權益。《社會保險法》中的授權性條款過多，影響到法律的具體實施。2011年7月1日起生效的《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》主要對涉及職工的基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和相關法律責任進行了細化，但針對農村居民的社會保障項目并沒有進一步的實施意見。因此，應當根據《社會保險法》立法原則，結合各地方的法律文件和政策經驗，以行政法規或部門規章的形式為新農保、新農合以及農民工和失地農民的社會保障利益提供法律依據，也可以在《社會保險法》實施細則中進行相關問題的具體規定。在條件成熟時，應以《社會保障法》取代《社會保險法》，將社會保險和社會救助統一規定在一部法律中，建立起較為完整的社會保障體系，改變碎片化的立法模式，以更好地推進社會保障事業的發展。

循序漸進，逐步實現城鄉一體化。我國經濟實力有待增強、區域發展不均衡，對社會保障項目的安排不可能一蹴而就。《社會保險法》已經對社保項目和受益人群進行了明確，筆者認為，下一步的立法應當以社會保障項目為標準。

首先，建立城鄉一體化的社會救助體系。目前我國社會救助項目主要包括四個方面：救災、救濟、五保和扶貧。其中最低生活保障制度可以說是整個社會保障體系的底線，應當針對所有社會成員。我國目前急需出臺一部《最低生活保障法》，保障每位社會成員的基本生存權。當然，在具體救助標準方面，應當適度考慮地區差異和消費水平等因素，可借鑒國外立法經驗，由國家統一制定最低生活保障的確定標準，各地根據該標準計算實施。

其次，進行社會保險制度的城鄉銜接。社會保險是現代國家社會保障制度的核心，目前我國還處于社會轉型時期，加之二元經濟結構的長期影響，要實現社會保險的城鄉一體化還存在很大困難，因此當務之急應搞好城鄉社會保險的銜接。所謂社會保險的城鄉銜接，就是要打通城鄉社會保險的通道。農民可以通過進城務工的勞動付出或是基于公共利益的土地征收兩種途徑，獲得城鎮社會保險，從而實現農村土地保障和城鎮社會保障的轉化，為逐步實現城鄉一體化奠定基礎。

財政轉移支付，提供資金保障。社會保險作為一項國家主導、惠及全民的福利措施，需要大量資金支持。我國幅員遼闊，地區間發展不均衡，要保證社會保障的基本支付，就需要完善財政轉移支付制度，以實現地區間基本公共服務能力的均等化。③目前我國應制定專門的《社會保障轉移支付辦法》，對社會保障轉移支付的原則、目標、方式、標準等進行規范。社會保障轉移支付應遵循公平性原則，以實現社會保障的“廣覆蓋”為目標，采取兩種財政轉移支付的方式：一是縱向轉移，即由中央向地方支付，一是橫向轉移，即財力由經濟發達地區適當向落后地區轉移。轉移支付的標準應采用國際通行的“因素法”，衡量各地社會救助和社會保險的困難程度，并在此基礎上確定財政轉移支付的數額。

【作者為河北金融學院副教授；本文系2010年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“我國城鄉社會保障一體化法律制度研究”的階段性成果，項目編號：10YJC820025】

【注釋】

①夏正林：《社會權規范研究》，濟南：山東人民出版社，2007年，第86頁。

②張桂琳，彭潤金：《七國社會保障制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2005年，第92頁。

③劉翠霄：“中國農民的社會保障問題”，《法學研究》，2001年第6期。

責編/許國榮（實習）