大部制改革的特點、目的與難點思考

【摘要】服務型政府是我國政府改革的目標。在當前，不同政府部門之間職能交叉重疊，權限職責不清，部門之間缺少協調機制和制度是阻礙服務型政府建立的一個重要原因。大部制改革就是通過界定政府、市場和社會的權界，調動各方的積極性和主動性，更好地為人民提供公共服務。

【關鍵詞】大部制改革 服務型政府 協調機制

大部制改革及其特點

改革開放以來，每隔五年，黨和政府都要對我國的政府管理機構和體制進行改革，以適應經濟和社會不斷發展與變化的需要。2007年，中共十七大提出：“規范垂直管理部門和地方政府的關系。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。”2008年，中共十七屆二中全會通過《關于行政管理體制改革的意見》，十一屆全國人大一次會議通過《國務院機構改革方案》，對大部制改革進行了詳細部署。2012年，中共十八大提出：“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。”2013年，中共十八屆二中全會通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》并獲得十二屆全國人大一次會議批準。該方案提出：“這次國務院機構改革，重點圍繞轉變職能和理順職責關系，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。”

本輪大部制改革有兩個突出特點：第一，改革的目的是要建立部門之間的協調機制與制度，解決政府部門之間職能交叉重疊的局面。《國務院機構改革和職能轉變方案》就是試圖通過政府部門的整合和調整，減少機構數量，理順部門之間的職能，提高行政效率，降低行政成本。第二，轉變政府職能，加強市場和社會的力量。隨著經濟社會的發展，社會公共事務的復雜性與日俱增，單靠政府的力量已難以妥善應對，且容易因政府治理失敗而影響政府形象和公信力。因此，現代社會更強調政府與市場、與社會組織等多元主體之間的合作治理。

本輪大部制改革的一個著力點就是通過界定政府、市場和社會在提供公共服務上的權界，把能夠由市場解決和社會解決的問題分別交給市場和社會，降低經濟社會發展的交易成本，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，調動社會的積極性和主動性，更好地為人民提供公共服務。

大部制改革的目的是建立服務型政府

我國當前仍處于經濟社會轉型的關鍵時期，需要政府提高公共服務能力。美國思想家塞繆爾·亨廷頓認為：“社會的動員和政治參與的擴大日新月異，而政治上的組織化和制度化卻步履蹣跚。結果發生政治動蕩和騷亂。政治上的首要問題就是政治制度化的發展落后于社會和經濟變革。”①他給我們提供的重要解決方案是提高政治制度化的水平。為了解決發展中出現的各種問題，增強民眾的幸福感和安全感，政府必須創新社會管理體系，提高執政水平和服務能力。

2004年3月8日，溫家寶在十屆人大二次會議期間聽取陜西代表團意見時提出：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務。”2006年10月，中共十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”，服務型政府第一次被寫入執政黨的指導性文件當中。2007年10月15日，十七大報告強調把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發展社會主義民主政治的重要內容。2012年11月8日，十八大報告強調把“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”作為推進行政體制改革的目標。

大部制改革以建設服務型政府為目標，需要通過行政管理體制改革來實現。十八屆二中全會明確指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，健全部門職責體系，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”

當前不同政府部門之間職能交叉重疊，權限職責不清，部門之間缺少協調機制和制度是阻礙服務型政府建立的一個重要原因。比如，我國文化行政管理部門主要由文化部門、廣播電影電視部門、新聞出版總署等部門組成，他們之間存在著職能交叉問題，這種多頭管理局面影響了行政效率，不利于建設服務型政府。雖然本輪大部制改革沒有建立大文化部門，但是將新聞出版總署、廣電總局的職責整合，組建國家新聞出版廣電總局，已經邁出了建立大文化部門的重要一步。

新公共管理運動認為政府具有自利性，為了建立服務型政府，應當盡可能減少政府對市場和社會的干預，把市場和社會能夠做好的事情交給市場和社會，并把市場機制引入官僚體制內部。“人們普遍假設提高政府組織效率的最佳甚至惟一的辦法是用某種建立在市場基礎上的機制代替傳統的官僚體制。”②《國務院機構改革和職能轉變方案》指出要“轉變國務院機構職能，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，深化行政審批制度改革，減少微觀事務管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用、更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用、充分發揮中央和地方兩個積極性”。

因此，大部制改革絕不僅僅是對政府機構的撤并和人員的裁減，而是要從根本上改變建立在計劃經濟體制上的傳統政府部門體制，建立起適應現代服務型政府的大職能、寬領域的政府事務綜合管理的大部門體制。“大部制”的大主要指的是“大服務”和“高效率”，而不是一味擴大某些部門的權力。政治、經濟和社會發展的不同階段所面臨的行政任務是不同的，建立服務型政府必須要考慮的是政府規模與組織必須與其面臨的政治、經濟和社會發展相適應。

大部制改革的難點和應注意的問題

大部制改革是適應經濟、社會和文化發展的必然要求，通過機構調整使政府權力配置更加科學，行政效率越來越高，政府理念日趨服務而非管制。但是，改革是比較困難的，正如李克強總理談到大部制改革時所說：“這是削權，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但是這是發展的需要，是人們的愿望。”所以，我們對大部制改革的困難和面臨的問題應由充分的認識。

首先，大部制改革不可能一蹴而就，只能是循序漸進，朝著理想化的方向逐步改進。因為大部制改革牽涉面廣，涉及利益分配和調整、人員分流和領導安排等問題，這些問題必須要有一定的時間去消化和整合。

大部制改革的實踐也證明了改革不可能一蹴而就。比如，2008年，國務院組建了工業和信息化部，將國家發展和改革委員會的工業行業管理有關職責、國防科學技術工業委員會核電管理以外的職責、信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責，整合劃入工信部。這一改革舉措雖然明確了某一職責原則上由一個部門負責或牽頭負責，但在實際運作時職能交叉重疊的現象較為突出，“大部”內職能司局之間亦出現職能交叉現象。因此，如何進行職能整合，仍需進一步調整和改革。

其次，大部制改革后，必須考慮對“大部”權力實施有效的監督和制約。從中央到地方的大部制改革實踐來看，多是將原來職能相近、業務范圍趨同的部門合并成一個“大部”，這種合并固然有利于規避職能分散，但也容易引起權力過分集中，人、財、物等資源向一個部門集聚，如何對“大部”實施有效監督和制約，成為改革方案設計者面臨的一道新的難題。

法國思想家孟德斯鳩說：“一切有權力的人們都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”、“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”③這就意味著，如果缺少對“大部”的監督制約機制，改革的結果可能會事與愿違。因此，對職能范圍擴寬、權力過分集中的機構進行適當分流，改變部門間資源分配權力過于不均衡的狀況，防止權力進一步向強勢部門集中，將部門的決策權、監督權和執行權予以分離，或許是下一步改革的基本方向。

最后，大部制的目的是要建立服務型政府。大部制改革不僅要進行機構調整和整合，更重要的是要轉變政府職能，放權于市場和社會。隨著經濟社會的發展，社會公共事務的復雜性與日俱增，單靠政府的力量已難以妥善應對，且容易因政府治理失敗，使自身己成為社會發泄不滿的對象，影響政府形象和政府的公信力。

因此，現代社會更強調政府、市場與社會組織等多元主體之間的協同治理。按照政企分開、政社分開的原則，市場能發揮作用的領域交由市場處理，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，提高資源配置效率；社會組織能為的事情則交給社會組織去做，這樣既能減輕政府的財政負擔，又能逐步提升社會組織的治理能力，增強社會的活力。

【作者為南陽理工學院副教授；本文系河南省科技廳課題項目“社會主義和諧社會建設中的基層政府管理模式創新研究”的階段性成果，項目編號：112400430044】

【注釋】

①[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海世紀出版集團、上海人民出版社，2008年，第4頁。

②[美]蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，北京：中國人民大學出版社，2001年，第25頁。

③[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務印書館，1993年，第154頁。

責編/韓露（實習）