突發(fā)性公共事件行政程序研究

【摘要】突發(fā)性公共事件應對凸顯出我國突發(fā)事件應急管理法律體系不健全。行政程序作為行政活動過程的原則和規(guī)則體系，在處置突發(fā)性公共事件時具有重要的現(xiàn)實意義。突發(fā)性公共事件中行政程序的構(gòu)建應著力于加快應急法制建設，完善應急行政程序立法，科學設計行政公開和行政預防程序，建立健全社會公眾參與制度。

【關鍵詞】突發(fā)性公共事件 行政程序 行政公開 公眾參與

基本問題分析

突發(fā)性公共事件的界定。廣義的突發(fā)性公共事件泛指一切突然發(fā)生的危害人民生命財產(chǎn)安全、直接給社會造成嚴重后果和影響的事件。在我國現(xiàn)行法律體系中，“突發(fā)性公共事件”一詞常與危機事件、緊急事件等混用。從立法解釋學角度看，作為公共應急法制的調(diào)整對象，這些術語在詞語含義和具體所指上并無差別，統(tǒng)一為“突發(fā)性公共事件”并無不妥。著眼于未來突發(fā)性公共事件應急法制建設和公共應急法治的根本目標，多數(shù)學者認為，一切達到前述危險程度的事件都有必要接受法律的規(guī)制，即我國對突發(fā)性公共事件的界定應采取最廣泛的含義。總之，突發(fā)性公共事件是指將威脅全部或部分居民的生存或健康的局勢。

突發(fā)性公共事件大都具有爆發(fā)突然、起因復雜、蔓延迅速、危害嚴重、影響廣泛的特點，且相互交織，處置不好會產(chǎn)生連鎖反應。從本質(zhì)上講，它是對原有的社會正常秩序的破壞，且對人民的生命和財產(chǎn)構(gòu)成威脅或造成損害。

行政應急程序制度簡析。在突發(fā)性公共事件中，基于憲法的要求，國家有義務對公民施行救助。根據(jù)依法治國的要求，國家或政府履行救助義務時須遵循正當法律程序，此涉及到緊急情況下的行政程序問題。所謂行政應急程序，是指在突發(fā)事件中，行政主體為有效克服危機，恢復社會秩序，維護公共利益，在行使應急權(quán)力時所應遵循的方式、步驟、時限和順序。行政應急程序作為突發(fā)性公共事件中的特殊行政程序可謂意義重大，法定化的行政應急程序能有效彌補我國突發(fā)性公共事件的法制空缺。一定意義而言，政府能否在突發(fā)性公共事件中依法行政的問題也就轉(zhuǎn)化為行政應急權(quán)力能否依法定程序行使的問題。依法治國作為我國的治國方略，也必然要求行政程序的法定化、制度化，而行政應急程序的制度化使得國家緊急權(quán)的行使在維護公共利益的前提下能最大限度保護個人利益。

突發(fā)性公共事件中行政程序立法及實踐之考察

立法現(xiàn)狀分析。我國至今尚未統(tǒng)一行政程序立法，更沒有專門的應急程序法律或規(guī)范。突發(fā)事件中應急行政行為的程序規(guī)范零星分布在一些應急法律中，且不夠完善，造成突發(fā)事件發(fā)生后的信息報告、通報及公布程序不明確。如《突發(fā)事件應對法》第十條和第五十三條都規(guī)定了政府及其有關部門應對突發(fā)事件的決定、命令、突發(fā)事件的事態(tài)發(fā)展和處置工作信息應及時公布，但沒有規(guī)定信息公開的方式與步驟，政府采取具體行政應急措施所應遵循的程序不明確。又如《突發(fā)事件應對法》第十二條規(guī)定，政府及其有關部門為應對突發(fā)事件，可以征用單位和個人財產(chǎn)。此規(guī)定很抽象，沒有明確行政主體實施行政征用是按常態(tài)下一般的征用程序，還是可以靈活運用一些特殊程序。在常態(tài)下，我國的行政征用程序非常復雜，若依復雜嚴格的程序?qū)嵤┱饔?，可能會貽誤時機，影響危機處理效率，但不遵循程序又可能導致行政權(quán)的濫用。再如《傳染病防治法》第二十五條對征用措施也僅以“必要性”加以限制，既沒有規(guī)定征用的程序，也沒有規(guī)定相對人的權(quán)利。此規(guī)定主要在于確保行政權(quán)的實現(xiàn)，提高行政效率，卻忽視了對相對人權(quán)利的保護，這對于規(guī)范和控制應急行政權(quán)的行使、保護公民基本權(quán)利非常不利。

行政程序?qū)嵺`分析。從國外情況看，無論是突發(fā)性事件的預警、準備階段，還是其發(fā)生后的災難救助階段，無不重視民間力量的參與。應急管理過程中的公眾參與已成為世界性潮流和應急法制現(xiàn)狀。在我國，突發(fā)性公共事件應急仍是強有力的、迅速的國家動員，淡化其法律要求，突出了政府職能，忽視了公眾參與。

首先，重實體、輕程序的表現(xiàn)突出。一是行政內(nèi)容不透明，行政信息不公開。公開原則要求行政機關向公民、法人和其他組織公開行政權(quán)力運作的依據(jù)、過程和結(jié)果等內(nèi)容。但在現(xiàn)有的績效考核體系下，政府主管部門面對突發(fā)性公共事件不得不再三權(quán)衡利弊得失，一些地方政府往往“捂蓋子”，習慣于遮遮掩掩，造成行政內(nèi)容晦暗不明或模糊不清。目前的信息管理體制基本是復制于行政管理體制，逐級管理、對上負責、共享性低。這種體制與應急管理的要求不合，是發(fā)生信息瞞報、緩報、漏報現(xiàn)象的主要原因。二是行政作為不及時，行政效能不突出。發(fā)生突發(fā)性公共事件需要行政機關積極用權(quán)履職，及時為社會提供服務。但現(xiàn)實生活中，政府部門于法定期限內(nèi)推諉扯皮、消極應付甚至不作為的現(xiàn)象頗多，不僅影響行政效能，而且直接影響到社會公眾的切身利益，甚至造成嚴重后果。

其次，公眾參與機制缺失。我國政府在應對突發(fā)性公共事件時沒有充分挖掘民間組織治理突發(fā)性公共事件的功能。雖然國務院2006年頒布的《突發(fā)事件管理條例》規(guī)定：“研究制定動員和鼓勵志愿者參與應急救援工作的辦法，加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓”，但社會廣泛參與應對機制的不健全使得突發(fā)性公共事件管理中的社會自我動員能力相對不足，危機意識亟待提高；公民自發(fā)組織和行動起來防范突發(fā)性公共事件、應對突發(fā)事件以及事后恢復重建的主動性和積極性不足，公眾缺乏自救與互救能力；公民及社會組織在突發(fā)性公共事件管理中不能很好地在事先、事中和事后三個階段配合政府開展工作，嚴重制約了該力量的發(fā)揮。

構(gòu)建突發(fā)性公共事件中行政程序的若干建議

第一，加快應急法制建設，健全和完善應急行政程序立法。我國應健全和完善突發(fā)性公共事件應急法律體系，加快行政程序統(tǒng)一立法的進程，完善應對突發(fā)性公共事件的法律規(guī)范，建立健全行政應急程序制度，為行政應急管理實務中的行政緊急權(quán)提供必要的程序法律規(guī)范。在確立行政應急程序時，尤其應強調(diào)：其一，行政應急程序以突發(fā)性公共事件的緊迫性和必要性為法定條件。其二，突發(fā)性公共事件應對過程中，行政機關不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)，且應履行最低限度的程序義務，保障公民的基本權(quán)利。其三，突發(fā)性公共事件結(jié)束后，及時完善相應程序；對實施緊急程序中給公眾造成特別損害的，及時給予救濟。

第二，構(gòu)建突發(fā)性公共事件的行政預防程序?；诰o急狀態(tài)的突發(fā)性、危害嚴重性以及緊迫性，必須堅持預防為主，時刻做好充分準備，這就需要在行政應急程序中設定較完善的預防程序。首先，在全社會范圍內(nèi)積極開展公共應急法制宣傳教育，逐步提高政府機關及社會公眾的危機意識，增強危機防范和應對能力。其次，政府機關要通過多種方式面向社會公眾開展危機應對教育，進行突發(fā)性公共事件管理知識和技能培訓，增強公民自救互救能力，形成較強的社會整體危機應對能力，并對我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應對法相關內(nèi)容有所了解。最后，發(fā)動社會力量應對突發(fā)性公共事件，還需要加強社會動員制度和模擬演習制度。定期舉辦一定區(qū)域場所內(nèi)的專門演習，訓練公眾的心理素質(zhì)和危機應對能力，提高整體防控突發(fā)性公共事件的技能，充分發(fā)揮普通公民輔助支持國家應急行動的作用。

第三，構(gòu)建突發(fā)性公共事件中的行政公開程序。行政應急公開程序主要包括信息的收集、報告和公布制度。信息的收集應采取多元化、多渠道的方式；信息的報告則應堅持迅速、及時和準確的原則；信息的公布同樣確保及時、客觀、真實、準確，且應采取多種途徑和方式進行。為此需要強調(diào)：其一，強化公民享有知情權(quán)、行政機關負有法定義務的意識。其二，普遍確立應急信息發(fā)布制度。其三，在應急信息發(fā)布過程中，建立并落實快速反應機制，對突發(fā)性公共事件有目的地選擇信息源和信息傳播渠道，防止錯誤信息誤導民眾，惡化現(xiàn)實，擴大恐慌。另外，政府機關須與媒體合作，掌握媒體的輿論導向，通過媒體使民眾及時了解事態(tài)的發(fā)展，一則有利于調(diào)動一切可用的社會資源，再則可讓應急資源最有效地統(tǒng)籌分配。

第四，建立健全社會公眾參與制度。突發(fā)性公共事件的應對是一個持續(xù)化的過程，不僅需要國家動員，還需要社會持續(xù)的互助，更需要社會持續(xù)的、大規(guī)模的公眾參與。應以政府為突發(fā)性公共事件應急管理的主導，加快構(gòu)建科學完善的突發(fā)性公共事件應急網(wǎng)絡。首先，進一步完善社會公眾參與應對突發(fā)性公共事件的法律制度和程序，在突發(fā)性公共事件的相關立法中明確各社會主體的突發(fā)性事件應急職責，形成全民參與的應急管理機制。其次，突發(fā)性公共事件應急網(wǎng)絡除政府以外，應充分授予共青團、婦聯(lián)、工會、基金會、村民委員會和居民委員會應急性職權(quán)，包括普及應急知識、實施應急演習、進行宣傳動員、協(xié)助維護秩序、參加應急救助、配合行政機關采取行政應急措施等。最后，進一步重視包括志愿者在內(nèi)的社會力量在應對突發(fā)性公共事件中的專業(yè)優(yōu)勢和能動作用。充分借鑒國外民眾應對突發(fā)性事件的經(jīng)驗，加強對公民危機意識的培養(yǎng)和志愿者應對災害的訓練。圍繞應急救援開發(fā)志愿服務項目，動員志愿者參與防災避險、疏散安置、急救技能等突發(fā)性公共事件的應急處置工作。

【作者為中原工學院政法學院副院長、副教授】

責編/許國榮（實習）