農村土地承包經營糾紛仲裁制度特點剖析

【摘要】由于受農村內部和外部多重利益訴求的影響，農村土地問題極易引起糾紛。2010年1月1日《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》開始實施，為通過仲裁途徑解決此類糾紛提供了法律依據。在此背景下著重分析我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度的特點并提出完善建議具有重要意義。

【關鍵詞】農村土地承包 經營糾紛 仲裁制度 特點

農村土地承包經營糾紛現狀

農村土地是廣大農民賴以生存的基礎和條件，農村土地承包經營權是廣大農民最基本的權利。近些年，隨著農村經濟的發展，農村土地承包經營糾紛大大增加，主要類型包括承包合同履行糾紛、承包合同效力糾紛和侵占土地使用權糾紛。其中以第一類糾紛居多，主要表現在違法收回已經發給農戶的承包地；利用職權變更解除承包合同；隨意提高承包費；強制收回農民承包地進行土地流轉；強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉等。

這些糾紛多發生在村委會、村小組等集體經濟組織與自然人之間，且具有很強的季節性和規律性，農民春播或秋種的時候以及村委會等農村集體經濟組織領導班子更換的時候較易發生。究其原因，一方面是農民的法律意識淡薄，堅持采用傳統的土地承包方式，沒有合同依據或不按照合同及時履行；另一方面是農村集體經濟組織徇私舞弊，侵害承包戶的利益。針對農村土地承包經營糾紛的特殊性，需要尋求更為合理的糾紛解決方式。

農村土地承包經營糾紛仲裁制度特點分析

在農村，受到傳統意識的影響，許多農民不希望通過訴訟途徑解決糾紛，協商、調解及仲裁成為解決農村土地承包經營糾紛的主流。從20世紀90年代，全國各地就開始嘗試用仲裁方式解決此類糾紛，直至2010年1月1日《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《土地承包糾紛仲裁法》）正式實施。該法對仲裁機構的設置、仲裁程序、仲裁裁決效力等都作出了明確的規定，為通過仲裁方式解決農村土地承包經營糾紛提供了可靠的法律依據，并基本確立了我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度，該制度與商事仲裁制度以及勞動爭議仲裁制度相比，存在很大差異，具有顯著特點：

無須仲裁協議，具有行政性與法定性。農村土地承包經營糾紛仲裁不同于商事糾紛仲裁，而是類似于勞動爭議仲裁，具有一定的行政性質。農村土地承包經營糾紛仲裁和勞動爭議仲裁都無須爭議雙方作出仲裁的約定，其中任何一方都可以要求通過仲裁方式或訴訟方式解決糾紛，即使選擇了仲裁，也不會排除法院的管轄，任何一方如果對仲裁結果不滿意，還可以再到人民法院進行訴訟。而正是因為農村土地承包經營糾紛仲裁無須仲裁協議，使得這類糾紛的仲裁具有了很強的行政性和法定性，具體體現在：

對于可仲裁的農村土地承包經營糾紛的范圍需要法律進行嚴格限定。《土地承包糾紛仲裁法》第二條第二款運用不完全列舉的方式明確規定可提交仲裁的糾紛范圍，明確提及的有四大類，即：一是與農村土地承包合同相關的糾紛；二是因農村土地流轉發生的糾紛；三是因承包地收回、調整而發生的糾紛；四是因農村土地承包經營權確權和侵權發生的糾紛；同時，還對可調整的糾紛范圍作了“其他”類的概括性規定，條件是符合法律法規的規定。這就需要仲裁委員會在受理案件時，對糾紛性質進行嚴格的甄別審查，將不具有可仲裁性的糾紛排除在外。此外該法第二條第三款還作出了直接的排除性規定，將因征收集體土地及其補償發生的糾紛排除在仲裁委員會的受理范圍之外，建議這一類糾紛通過其他的法律途徑加以解決。

對于仲裁委員會的選定需要按照法律的規定，符合管轄的要求。商事仲裁中，仲裁委員會可以由爭議雙方根據協議履行的情況自由選定，而《土地承包糾紛仲裁法》第二十一條提及農村土地承包經營糾紛仲裁應當向“糾紛涉及的土地所在地”的仲裁委員會申請仲裁。由于此類糾紛以土地為標的物，土地屬于一種不動產，故由土地所在地的仲裁委員會管轄符合法律的一般規定，也更有利于糾紛的解決。

對于仲裁中第三人的法律地位等需要法律予以確認。商事仲裁中，仲裁為雙方合意，其效力不及于第三人。而《土地承包糾紛仲裁法》第十九條第二款作出了類似于訴訟中第三人的規定，允許“與案件處理結果有利害關系”的第三人可以通過自行申請或通過仲裁委員會依職權通知的方式參加仲裁。這不僅確立了其第三人的法律地位，同時確立了涉及第三人利益的仲裁裁決對第三人的法律效力。

仲裁委員會的設立依政府指導，組成人員多樣，具有廣泛性與代表性。我國商事仲裁機構的設立一般不像法院那樣受到行政區域的限制，而農村土地承包仲裁委員會的設立在法律上也只規定其受當地人民政府的指導，不受政府干預。無需按照管轄層層設立，也不強行設立，主要是根據農村的實際需要，可以在縣和不設區的市設立，也可以在設區的市或者其市轄區設立，宗旨在于解決實際的農村土地承包糾紛。

而在仲裁委員會的組成人員上，凸顯了廣泛性，由當地人民政府及其有關部門代表、有關人民團體代表、農村集體經濟組織代表、農民代表和法律、經濟等相關專業人員兼任組成，這里還尤其強調了農民代表和專業人員在組成人員中的比例，即不得少于二分之一。這種規定能充分保障農村土地承包經營糾紛仲裁的公正公平性和專業性，使其能真正反應農民心聲，維護農民權利。

進行公開開庭審理，具有公示性。商事仲裁之所以被越來越多的商事糾紛主體選中作為其解決糾紛的方式，其中很重要的原因在于商事仲裁采用不公開開庭審理的方式，能最大限度地保護商事主體的秘密，有利于今后的商事交往。而《土地承包糾紛仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁“應當”公開開庭審理，除非涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，或者充分體現當事人的意思自治，由當事人約定不公開審理。這主要是因為公開的開庭審理可以為此類案件的預防起到警示和公示的作用，農民也可以學會利用法律的武器保護自己的合法權益。

鑒于這種開庭的公開性，在開庭的地點的選擇上也有一定的靈活性，既可以在“糾紛涉及的土地所在地”的鄉（鎮）或者村進行，也可以在仲裁委員會所在地進行。當事人如果要求在鄉（鎮）或者村開庭的，就“應當”將地點選擇在該鄉（鎮）或者村。因為此類仲裁的“因地制宜”，貼近生活，其更容易被農民所接受，解決糾紛效果顯著。

堅持調解與仲裁相結合原則，具有可操作性。在這一點上，農村土地承包經營糾紛仲裁類似于勞動爭議仲裁，都將“調解”與“仲裁”一齊入律，比較重視在解決此類糾紛過程中調解與仲裁互相協調，共同作用。《土地承包糾紛仲裁法》不僅在第二章中對“調解”進行了專門規定，還強調了仲裁庭在解決糾紛過程中“應當”進行調解，即調解為仲裁中的必經程序，如果達成調解協議，制作調解書；如果調解不成，及時作出仲裁裁決。這種相結合的模式，很多時候不會影響集體經濟組織內部成員之間的關系，具有可操作性，更容易促成糾紛的最終解決。

仲裁裁決依據法律和國家政策，具有可執行性。此類仲裁裁決的作出，堅持“以事實為依據，以法律為準繩”的原則，尊重事實，遵循法律。在土地承包經營方面，由于國家政策給予了極大的扶持與引導，所以有時“國家政策”也會成為裁決的依據。此外，當事人如果不服仲裁裁決，可以自收到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書將發生法律效力，如果一方當事人不按期履行，另一方當事人可以向被申請人住所地或者財產所在地的基層人民法院申請執行。通過法院實現仲裁裁決的約束力，最終促成糾紛的真正解決。

不向當事人收取費用，具有便民性。《土地承包糾紛仲裁法》第五十二條明確規定此類仲裁“不得向當事人收取費用……”，這與勞動爭議仲裁一樣，由于其帶有典型的行政色彩，一般都不收費，由財政預算對仲裁工作提供保障。這種做法是從農民的切身利益出發，極大地節省了解決糾紛的財力和物力，具有很強的便民性。

農村土地承包經營糾紛仲裁制度完善對策

結合農村實際來看，發揮仲裁制度的特殊性來解決農村土地承包經營糾紛具有一定優勢，但該制度仍需不斷完善。首先，細化相關法律規定。如第十三條規定了農村土地承包委員會中應有農民代表組成，體現了廣泛性，但仲裁畢竟是為了解決糾紛，需要一定的專業知識，究竟“農民代表”需要具備什么樣的條件、如何進行培訓需要進一步明確；同時該條中將“農民代表”與“專業人員”人數一起界定為不少于二分之一，如何真正確保農民代表數量仍需斟酌；其次，發揮政府職能作用。相關政府部門需要積極出臺相關政策指導規范農村土地承包過程中的各項工作，如制定統一合同文本、統一進行土地承包確權、規范土地流轉流程、進行仲裁委員會組成人員篩選等，一方面從源頭上避免此類糾紛發生，另一方面在糾紛發生時會積極推進仲裁制度的實施；最后，提高農民法律意識。通過適當形式的法律宣傳，為廣大農民“賦能”，引導農民嚴格按照法律規定及法律程序進行土地承包經營，提高法律意識，學會用法律武器保護自己，從而維護農民土地權益，實現農村的和諧穩定。

【作者單位：大連大學法學院】

責編/劉國菊（實習）