中原經濟區省際立法合作模式研究

【摘要】在區域經濟一體化發展的過程中，不可避免地會產生地方立法沖突，探尋省際立法合作模式成為區域發展的必然要求。就我國現行憲法和立法法而言，已存在的省際聯合立法、行政協議等方式均缺乏合法依據。文章指出，作為間接解決法律沖突的示范法應當是一種比較合適的模式。

【關鍵詞】中原經濟區 省際立法合作 示范法

國家發改委2012年11月17日正式發布了《中原經濟區規劃》，這是繼國家2011年9月出臺《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》后，推進中原經濟區建設的又一重大舉措。根據該規劃，中原經濟區包括了“河南省全境，河北省邢臺市、邯鄲市，山西省長治市、晉城市、運城市，安徽省宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市、蚌埠市和淮南市鳳臺縣、潘集區，山東省聊城市、菏澤市和泰安市東平縣?！敝性洕鷧^已經成為全國重點開發區域。

同一個經濟區域內的經濟活動往往具有相同的性質，經濟發展的基礎和條件具有統一性，同一區域追求共同的經濟目標，共同享受國家賦予的特殊優惠政策，而且還會面臨相同的發展障礙或問題等。同一個經濟區域的發展需要多方面的一體化，一體化的趨勢要求地方政府間相互配合與協調，消除地方壁壘，建立一體化空間，而建立一體空間的關鍵在于立法。我國地方立法權是以行政區劃為標準，各省、自治區、直轄市及國務院批準的較大市的人民代表大會、人民政府具有制定地方性法規和地方規章的權力。所以地方立法沖突的范圍主要在于省際立法之間。中原經濟區內部包括了九個地方立法主體。這種按行政區劃分塊的地方立法體制，與一體化的經濟區域并不重合，這種“地方化”的立法對中原經濟區的一體化發展具有不利影響。所以地方立法合作研究是我國當今區域經濟一體化發展的必然要求，也是一國立法制度自身發展的要求。

在中原經濟區成立之前已經存在的有“長三角”、“東三省”、“泛珠三角”和“京津冀”等經濟區域。各區域在經濟一體化發展的過程中已經暴露出很多問題。作為剛剛起步的中原經濟區，在區域經濟一體化發展的進程中為了避免出現以往經濟區域內因不同地方法律沖突而導致的眾多問題，研究省際立法合作非常必要。綜合各區域內部立法合作模式，主要有兩種：緊密型和松散型。緊密型包括了省際聯合立法和簽訂行政協議，松散型是指各自立法，僅在省際之間建立立法信息平臺、交流研討機制、交叉備案制度等。顯然，松散型地方立法合作模式對于區域經濟一體化的發展是必要的，但同時又是遠遠不夠的。在此，我們主要探討緊密型省際立法合作模式。

省際聯合立法

我國《立法法》第六十三條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規?！钡谄呤龡l規定：“省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章?！钡珱]有規定省級人大或政府可以聯合立法。

《立法法》中有關于部門規章的聯合立法規定僅體現在第七十二條中“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章?！钡摲]有涉及地方聯合立法的問題，沒有明確相鄰省份可以就共同立法事項進行聯合立法的權力。所以省際之間要聯合立法，其立法的主體、立法原則、立法權限、立法程序及所制定的法律效力就目前國家立法來看均沒有法律依據。隨著區域經濟一體化發展的進程，這已不符合實際的需要。省際聯合立法的成就依賴于國家立法回應。所以《東北三省政府立法協作框架協議》規定的省際聯合立法模式及有關學者倡導制定中原經濟區“區域共同章程”①的做法，筆者認為就現在而言是缺乏法律依據的。

行政協議

行政協議盡管在實踐中已被大量采用，但在理論上還沒有形成統一的定論。區域合作協議是指在區域經濟形成、發展的過程中，為促進本區域經濟社會的共同發展，各地方政府及其職能部門在其職權范圍內，就其在特定領域履行行政管理職能時進行合作所達成的各種協議。②有學者認為，在我國目前尚沒有規范地方立法合作的法律框架，“多區域、多主體的法制建設和法律實施活動欲實現共同目標，就只能靠協調，建立行政契約制度和磋商溝通機制是必然選擇。”③

實踐中，行政協議的確已經成為區域合作的重要協調機制。行政協議的具體表現為宣言、協定、協議、意向書、綱要、備忘錄、共識等形式。在實踐中其法律性質是模糊不清的，既不同于私人之間訂立的私法契約，又不同于行政機關與相對人之間訂立的外部行政合同。行政協議雖然不是行政規章等行政立法行為，但是具有立法的某種屬性，是一種準立法行為。因為，區域合作協議的適用對象不僅包括協議雙方，還包括與協議相關的行政相對人，協議的實現也不是表現為一次性地適用于某一特定對象，而是反復適用于某一類對象。行政協議既具有準立法性，就需要憲法和法律對其合法性基礎、法律效力及爭端解決機制進行明確規定。除此外，行政協議在實踐中還存在著內容過于原則性、意向性和宣言性，缺乏明晰的權利義務規定，執行方式基本是采取聯系會議和溝通聯絡這樣的松散模式，缺乏執行力等問題。

示范法

示范法是國際私法中的一個概念，用來作為調整法律沖突的一種途徑。采用示范法協調地方立法，應屬于半松緊性立法合作模式。目前，實踐中適用的不多。示范法最早是美國等國家國內私法統一化的重要方法，在美國《布萊克法律詞典》中示范法被解釋為：“是由美國統一州法全國委員會制定的法案，推薦給各州作為立法時的指南，由其借鑒或采納?！彼裕痉斗ú划斎坏鼐哂蟹尚Я?，而是只有各州通過自己的立法程序采納后才在該州產生相應的法律效力。

所以，筆者認為，就我國目前的立法框架而言，在地方政府既沒有聯合立法的合法依據，也沒有簽訂政府協議的合法依據的狀態下，采用示范法來解決同一經濟區域內不同省際之間法律沖突，協調省際之間立法合作是比較可行的。

示范法的立法主體。借鑒國際做法，示范法的立法機構可以是民間的，也可以是政府間的。民間的包括法學會、法官學會、律師學會等，政府間的可以由地方負責人、職能部門的負責人及工作人員等組成。在中原經濟區內可以聯合設立中原經濟區法學會、中原經濟區律師協會、中原經濟區省際立法合作委員會等。這些機構不僅可以進行示范法的立法研究，還可以進行司法、行政執法等領域的交流、合作等活動。鑒于示范法的復雜性，筆者不建議由專家、學者個人來制定。

示范法的制定程序。示范法雖然不具有當然的法律效力，但其適用往往會超越一省的范圍，作用關系到一個區域的經濟一體化發展，其立法程序同樣應當受到重視。首先由各地方政府對于區域內需要統一立法的項目、范圍進行共同商討、界定，再以某種形式交由各種示范法立法團體或機構予以承擔。立法團體或機構要對立法內容進行全面、深入的調研，并在此基礎上，組織開展草擬工作。草擬工作中可以分為若干問題小組，各個小組負責示范法的某個部分，然后再統一進行整合和修改，并在起草人員的全體會議上討論、確定，隨后向中原經濟區內所有地方進行預公布。在廣泛征求各方面意見的基礎上再次修改、確定。最后，提交起草人員全體會議討論通過，正式予以公布。

示范法的性質、效力及作用。示范法是由民間組織或地方政府間的聯合機構來制定，因立法主體均不具有立法權力，所以其性質不是國家或地方的正式法律，當然也不具有法律效力。示范法是由學者、專家、政府官員組成的職業團體、學術團體或其他專門機構草擬的法律文本，用以推薦給各省份在立法時予以借鑒或采納。示范法本身不具有拘束力，只有各省立法者通過本省的立法程序全部采納或是部門采納，才使其具有在該省內的法律效力。當然，省立法也可以不采納。示范法的主要作用體現在不同法域之間的法律協調或統一化過程中，通過制定示范法，由各法域借鑒或采納同樣的法律文本的方式來逐漸地推動法律的統一化。

比較上述三種地方立法合作模式，聯合立法及行政協議均需國家完善憲法、立法法給予合法的依據。就目前立法狀態下，示范法應是最為合適的。但是，示范法較之聯合立法、行政協議又具有立法程序繁瑣、復雜，且統一化不夠徹底的缺陷。比較聯合立法與行政協議兩種模式，聯合立法具有法律效力高、比較正式的優勢，但同時它又具有程序復雜、不夠靈活的缺陷。所以每種合作立法方式需根據立法內容的重要性、緊迫性、特殊性而選擇采用。但無論如何，區域經濟一體化的發展促使地方立法合作已成必然，所以，筆者在此呼吁國家立法應盡快給予省際立法合作問題相應規定。

【作者單位：安陽師范學院；本文系2012年河南省政府決策研究招標課題“加強河南省和周邊省份的立法合作研究”階段性研究成果，項目編號：2012B011】

【注釋】

①高軍東：“法治視角下的中原經濟區”，《法制與經濟》，2011年第9期。

②喻少如：“域經濟合作中的行政協議”，《求索》，2007年第10期。

③葉必豐：“長三角經濟一體化背景下的法制協調”，《上海交通大學學報》（哲學社會版），2004年第6期。

責編/王坤娜