失地農民社會保障調查研究

【摘要】解決失地農民的社會保障是加速城市化、城鎮（集鎮）化，發展社會主義新農村與構建和諧社會的重要課題。文章采取問卷調查及深度訪談的方法對失地農民生存狀態及其社會保障制度問題進行研究，揭示在基本保障制度的制定和實施過程中存在的問題及其原因，并從完善制度的角度探索解決的途徑。

【關鍵詞】社會保障制度 失地農民 實證研究 完善 遠郊

研究的問題、背景和方法

2011年開始中國城鎮人口數首次超過農業人口數，占人口總數比重達到50%以上，這標志著我國開始進入以城市社會為主的新成長階段。在這樣快速城市化的進程中，勢必有一部分農民失去土地和住房，現今民生問題呼聲日益高漲，關注失地農民的社會保障和生活現狀，成為加速城市化、城鎮（集鎮）化，發展社會主義新農村與構建和諧社會的重要課題。

在城市化進程中，在現行的土地制度和政策安排下，農民失去土地，喪失基本生活保障能力，然而相應的社會保障制度還來不及完全建立，或者相應的社會保障標準不能滿足其基本生活需要，在沒有穩定工作的情況下，他們的未來生活前景堪憂，逐漸成為城市中的邊緣群體，弱勢的程度越來越嚴重。目前，我國關于失地農民的研究不少。但是，研究主題多數集中在對我國失地農民社會保障問題做出綜述；研究地域以中國的中西部地區為主，而以大城市郊縣的失地農民為研究主體比較少見；在研究內容上對于失地農民保障問題的研究較少采用問卷調查結合深度訪談的形式，尤其缺少從與其相關的制度方面對失地農民社會保障問題進行研究。在內容上，多數文章的研究結論是盡快建立失地農民社會保障制度的必要性和緊迫性，也有少量研究如何建立失地農民社會保障制度。但是針對已經存在保障失地農民利益的政策研究卻幾乎沒有，特別是采用實證研究的方式來研究的就更少。

本研究采取問卷調查的方法對失地農民社會保障制度問題進行研究，揭示失地農民在基本保障制度的制定和實施過程中存在的問題及其原因，提出改進失地農民社會保障的政策建議，并從制度改進單方面探索具體解決的途徑。文章的研究資料主要來源于調研小組對上海市松江區遠郊某鎮居民的問卷調查，與當地的失地農民和村鎮干部進行的深度訪談。由于上海市郊區的失地農民人數較多，分布較廣，要獲取全部名單比較難，采取隨機抽樣的方式并不可行。因此在搜集與土地政權有關的法律、條文，以及查閱相關研究文獻的基礎上，研究中采取非隨機抽樣的偶遇抽樣的方式對122名失地農民進行結構式的問卷調查，獲得了寶貴的數據及文字資料，并運用SPSS軟件對數據進行了相應的分析與整理。此外，通過與幾位失地農民進行比較深入的訪談，獲得更為具體的資料，探詢更深層次的原因。

從調查所獲得的資料可以直觀地認識到征地制度的實施給失地農民帶來的影響，以及失地農民對征地制度的看法和建議，提出征地制度以及實施過程中存在的一些缺陷與不足，給出相應的對策建議。

失地農民的基本特征及獲得保障的情況

在參與實地調查的122名失地農民中，男性48名，占總體的39.34%，女性74名，占總體的60.66%。年齡段主要集中在36～65周歲，以中老年人居多，青年人占比很小，造成這種被調查對象人群組成結構的原因有：客觀上來講，由于調查時間所限，調查時間為工作日白天，大多青年人戶口已遷出或者外出上班，而老人退休在家，被訪問的概率較大；主觀上，由于青年人有較多改變生活狀態的機會，而較少受征地因素影響，相反，老年人受征地制度影響較大，特別體現在養老方面。在文化程度方面，被調查者中沒有讀過書或只有小學文憑的占大多數，約占總數的36.89%，初中學歷的也占了很大比重，約占總數的26.23%，而高中與大學學歷的失地農民則分別占了總數的19.67%和17.21%，沒有碩士或以上學歷。根據被調查者的基本背景資料，當前失地農民以社會地位指標來看，大部分屬于“弱勢群體”，有研究者預測，這種“弱勢”狀況會越來越嚴重。

此外，征地的時間從1988年起到2013年，大多數失地農民被征地的時間在2002年到2008年，而其他年份只占了很小的比例。在這段時間，城市化進程加快，被征土地越來越多，失地農民人數不斷增加，城鎮建設逐步擴大和蔓延，特別是在2008年被列為全國第二批發展改革試點鎮，2009年，該鎮被正式命名為“聯合國開發計劃署試點城鎮”，該鎮為此制定了一系列土地規劃和社會保障政策計劃。當然，此次研究的時間正好距大多數失地農民土地被征的時間兩年有余，他們對失地農民保障政策的實施已有一定的認識，因此，當研究者詢問這些失地農民相關情況和問題時，對方能夠給予比較準確的回答。

由于失地農民社會保障制度與農村的征地制度、農民的社會保障、土地產權分配、失地農民利益訴求等方面有非常直接的關系。因此，我們的調查從這四方面著手進行。得到的結果如下：

據調查，征地前的住房狀況大體呈如下分布：自家平房的為18.85% ，自家小樓房的為74.59% ，鄰里合作建房的為零，集體住房的為0.82%，大樓中的套房的為0.82%，自購商品房的為4.92%；征地后的住房是自家平房的為10.53%，自家小樓房的為53.68%，鄰里合作建房的為零，集體住房的為13.68%，大樓中的套房的為12.63%，自購商品房的為9.47%。

當被問及關于征地的原因，大多數失地農民認為是“合理”，占65.57%，也有一部分人認為“不合理”，占34.43%。而對于其是否愿意因以上征地原因而被征地的回答是基本相當的人數，“愿意”占51.64%；“不愿意”占40.16%。絕大多數失地農民在土地被征收后，只是得到了一部分的“現金”補償，占50.82%，還有一部分得到了“其他”補償，占26.23%，而對于“現金和物質”、“現金和就業安置”、“物質”等補償方式，都只占7%左右。當被問及對補償是否滿意時，回答“是”的人占42.62%，回答“否”的人占56.56%。

當被問及土地被征用時，政府是否給你發放了土地補償費？56.57%的被訪者回答“是”，41.80%回答“否”，其余的回答“不清楚”。當被問及對目前的土地補償標準有何擔憂，回答不能維持基本生活31.15%，不能供孩子讀書10.66%，生病不能看醫生13.93%，沒有養老保障1.64%，其余41.8%的不清楚。

大部分的失地農民認為，征地制度沒有侵犯他們的權益，并且他們認為當有侵權行為發生時，他們會運用法律來維護自己的利益，占了總數的76.23%。認為現行的農村土地使用權制度需要改革和完善的有63.93%，不需要的有15.57%，無所謂的有20.49%。

在與該鎮A村黨委書記的訪談中了解到，現有失地農民的問題主要集中在以下方面：首先，過渡費標準較低，現行過渡費是每平方每月8元，這是2002年、2003年的標準，這個標準并未隨著物價上漲而提高，失地農民對此意見很大。他們認為此過渡費的標準未能滿足他們的生活必需。其次，住房安置問題較多。家庭人口多、經濟條件不好的家庭對集鎮建設要求比較強烈，并且越是困難的家庭，越是希望征地和拆遷，他們希望籍由土地征收獲得補償安置的契機，獲取更好的生活條件。再次，在資金方面存在較大問題，由于規劃和實際實施過程中存在偏差，導致村民在獲得安置住房時由于資金不足而四處借債，這便進一步加劇其生活負擔。最后，財政負擔加劇，未來仍是未知數。目前有三種方式：撤村、農保、鎮保，該村27個生產隊，目前有8個自然村是農保，其它都鎮保了，在建立相應保障的同時，資金不足以負擔的問題也隨之出現。

綜上，可初步得出結論：對于大多數失地農民來說，他們明確政府征地的用途，認為是一種合理行為，也自愿配合該行為；但是，他們卻在失去土地的同時不知不覺喪失了自己的相關權利，而在后續得到保障的過程中無法挽回，甚至有的人對于政府是否有相關的保障措施并不清楚。在持續擴張的城市化進程中，農村集體土地被大量征用，失地農民越來越多，在現行的土地制度和政策安排下，農民失去了土地，社會保障能力喪失，又沒有穩定的工作，導致失地農民陷入了一種尷尬的境地，法定的征地補償不足以解決失地農民的長遠生計，失地農民缺乏穩定、可靠的謀生渠道，缺乏基本的社會保障。因此，在失地農民還無法自保、社會保障制度的實行又無法保障其基本生存的情況下，農民處于高度緊張和沉重的壓力之下，政府應當制定相應的政策來緩解當前的局勢，避免緊張局勢累積到一定程度而造成社會不穩定狀態，可是種種跡象表明，政府的保障措施仍不足于解決問題，甚至在措施實施過程中存在各種灰色甚至黑色地帶。

結論與建議

征地工作是一項群眾性、政策性很強的工作，所涉及的問題是集體所有的轉移和土地收益的重新分配，現有的征地制度和安置補償形式方面還存在如下問題：

一是保障水平低下，造成失地農民生活水平下降。失去土地后，失地農民的生活水平發生了相應的變化，其收入呈現不穩定狀態，不少失地農民要么到城市打工，要么販賣水果和蔬菜，除一部分可以安排在當地集鎮公司工作，但是從事的是簡單體力勞動，五保戶、特困戶和殘疾人有一定的保障外，其余的失地農民均要自謀出路。

二是部分村民對征地安置方式、分配集體資產的方式和對土地增值收益分配方式等不滿。他們希望籍由征地、安置等一系列政策改善生活條件，得到更多利益，而事實與期望存在差距。

三是征地制度存在有一定的缺陷，法律規定不完備，導致征地權運用的不規范。雖然受到城市化的影響，但是仍然脫離不了鄉村社會的烙印，該鎮的農村仍然是禮俗社會，現代城市社會的規章制度所帶來的影響并不明顯。現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權；土地征用補償標準的測算方法不夠科學合理，即便是制定出相關政策也未能得到較好執行。

四是土地征用制度改革的核心是產權問題，許多農民不懂相關的法律和政策，從而導致他們被征地后一系列的問題的出現。由上述數據得知，大部分失地農民受教育程度比較低，對于相關的規章政策未能做較深入了解，加上失地農民年齡普遍偏大，對于網絡媒體信息掌握并不多，這也喪失了了解相關法律和政策的機會。

五是我國的勞動就業與社會保障體系，把農民排除在就業功能體系之外，失地農民喪失“造血”的機會。由于缺乏相應的專業知識和工作技能，年齡較大，他們很難在競爭激烈的社會中獲得工作；即使獲得工作，也是簡單體力勞動，籌資不高，因此，很多被介紹工作的失地農民拒絕這樣的工作，這也是村書記口中的“城鎮社會保障使得部分人變懶”。因此，大部分失地農民在家待業，或從事一些按工作時間取得報酬的零散工作，這樣的工作往往收入微薄，無法維持個人和家庭的正常生活開銷。

城市化進程如果沒有農民的積極參與和有力配合，便難以順利推進；反之，農民失地不僅是歷史發展的必然，也是時代進步的需要，科學合理地離開土地，不僅符合政府的愿望，也是多數農民的愿望和要求，城市化應當有利于促進農民富裕，而不是造成大批農民失地失業，因而失地農民政策應當有利于縮小城鄉差距，而不是擴大社會不公，只有通過征地制度改革建立和完善合理的征地補償和利益分享機制，失地農民權益才能得到最大限度的保護，原有各相關主體不合理的利益分配關系才能得到調整，由于征地制度缺陷而引發的一個利益主體侵犯另一個利益主體的現象在一定程度上才會得到遏制。

綜上，筆者建議，應當完善社會保障制度和征地制度，明確土地產權分配，提供失地農民利益訴求的機會和渠道，為達到此目標可以從以下幾方面著手進行：

首先，改革和完善土地征用制度，完善土地征用的法規、法律，明確界定政府土地征用權利范圍，嚴格控制征地規模、征地程序。要求在征地前審慎研究征地審批和范圍，提高土地補償標準；在征地過程中公開透明、平等公正，建立有效的監督機制；征地后對失地農民的生活進行及時調研，了解他們的生活疾苦，加強對失地農民的社會服務和管理，如提供相應的現金資助或教育培訓等。

其次，建立合理的征地補償機制和利益分享機制，最終也是最重要的是逐步建立和完善失地農民社會保障體系，賦予失地農民與城市居民同樣的社會保障待遇。失地農民的社會保障體系中最首要的是最低生活保障制度，保障其基本的生活需要；其次是隨著老齡社會的到來，失地農民群體的總體年齡上升，養老保險成為失地農民社會保障中最重要和最基本的內容，要做到老有所依、老有所養；最后逐步完善失地農民基本醫療保險制度、失業保險制度、生育保險制度等

最后，政府應負起責任，作為主導力量建立和完善教育培訓和職業培訓機制。失地不是長遠之計，就業才是最好的保障，因此政府應該負起責任，一方面，完善失地農民的教育培訓體系，建立專門的職業介紹、技能培訓等社會服務機構，免費對失地農民進行教育培訓，提高其文化素質和工作技能，促進其上崗就業。

另一方面，挖掘多方資源，增加就業機會，為失地農民創造一個良好的就業環境。具體而言，建立和完善失地農民社會保障制度，必須首先完善其所嵌入的土地產權制度，土地是農民的根本利益，是農民持久生計的保障。在當前法律下，要從根本上解決失地農民問題，必須探尋一條土地所有權之外的持久生計保障機制。國家應該明確土地是農民神圣不可侵犯的財產，保證農民對土地的使用權、處置權等得到充分的尊重，利益得到有效保障。讓農民的使用權收益隨土地增值而提高，在非公共征地中探尋土地使用權參與市場交易，在非公共征地框架內提高補償標準，完善土地換保障的安置方式，保障失地農民的持久生計。要培育農民利益代言力量，完善農民權益表達機制就要改變公共決策方式，增強農民的參與性。

在征地過程中，政府要尊重農民的知情權、利益表達權和決策參與權，保證公共決策的公平性和科學性。政府在具體政策安排上，要兼顧各方利益，尤其是要妥善安排好失地農民的未來出路，并將能否妥善安置失地農民納入各級政府官員政績考核是否合格的范疇，避免一些單位和個人“尋租”侵害農民的權益，同時，鼓勵建立除村委會以外的農民自發組織，農民在生產經營合作的基礎上所組建的自發組織應該得到鼓勵，這些組織具備權利保護意識，同時與政府有較強的“對話”能力，將有助于農民參與公共決策并合理表達利益，從而提高征地過程中公共決策的效力。

【作者單位：上海工程技術大學社會科學學院；本文系上海工程技術大學“社會調查與研究方法”課程建設資助的階段性研究成果，項目編號：A-0601-B-01156】

責編/陳楠