江蘇省社會管理創新的法治實踐

【摘要】加強和創新社會管理是社會管理領域的一場深刻變革，法治化是這場變革成熟的重要標志。近年來江蘇社會管理創新的實踐表明，江蘇的社會管理已超越傳統模式，走上了法治化的道路，但還需要加強重點領域的立法，嚴格規范執法行為，始終堅持公正司法，提高全民的法治意識，保障社會管理規范有序發展，實現社會和諧穩定。

【關鍵詞】社會管理創新 江蘇省 法治實踐

加強和創新社會管理，是我國社會建設領域的一場重大變革，法治是社會管理創新的重要支撐和保障。加強和創新社會管理不僅要通過體制機制的創新，更要通過法治建設促進全社會形成共同的價值目標與行為認同，推動社會建設的有序與科學發展，從根本上實現社會的和諧穩定。

近年來法治江蘇建設的實踐表明，法治化是江蘇加強和創新社會管理實踐的客觀需求。作為東部沿海發展較快的地區，江蘇在社會管理領域遇到的問題較早，碰到的挑戰也較多，有效破解這些問題，在法律層面形成穩定機制，對于全國社會管理創新工作具有重要借鑒價值。因此，研究和總結江蘇社會管理創新的實踐，深入研究社會管理創新的法律問題，對于推進江蘇社會管理創新，完善中國特色社會主義社會管理體系具有重要意義。

江蘇加強和創新社會管理的實踐探索

改革開放以來，隨著經濟社會不斷發展，工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程不斷加快，社會結構和社會組織形式發生深刻變化，給社會管理帶來一系列新課題。江蘇始終高度重視社會建設和社會管理，對如何建立適應國情和省情的社會管理制度進行了長期的探索和實踐，取得了豐碩成果。縱觀改革開放以來江蘇社會管理的發展歷程，可以分為以下幾個階段：

第一階段（1978～2002年），主要特征是堅持“嚴打”與預防相結合，探索建立社會治安綜合治理體系。在此階段，中國社會經歷著廣泛而深刻的歷史變革，在經濟和社會迅速發展的同時，各種社會矛盾錯綜復雜，社會治安問題相對突出。1979年第一次全省政法工作會議，提出了社會治安綜合治理的思路。經過十多年的探索，全省建立了以黨政主要領導為第一責任人、實行目標管理和一票否決的責任體系；以基層黨組織為核心、基層綜治組織為骨干、群防群治組織為依靠的工作體系；以“嚴打”為首要環節，實行打擊、防范、教育、管理、建設、改造相結合的綜合治理體系，走出了一條具有中國特色的維護社會治安、保持社會穩定的路子。1994年6月，中央綜治委在蘇州吳江召開全國農村社會治安綜合治理工作會議，推廣江蘇經驗。此后，全省社會治安綜合治理體系不斷發展完善，并以其獨特優勢保障和促進了經濟社會健康快速發展。①

第二階段（2003～2011年），主要特征是以平安建設和法治建設為載體，探索建立社會持續穩定長效機制。2003年，江蘇在全國率先作出建設平安江蘇、創建最平安地區的重大決策。在實踐過程中，江蘇創造性地構建了確保社會治安持續穩定的“大調解”、“大防控”和“加強基層基礎建設”三大機制，有效推動了綜治和平安建設工作的深入開展。②在深入推進平安建設的同時，把法治作為社會長治久安的根本保障。2004年，省委、省政府頒布《法治江蘇建設綱要》，明確提出到2020年，基本實現我省政治生活、經濟生活、社會生活法治化的戰略目標。2011年5月，制定下發了《關于實施社會管理創新工程切實加強群眾工作的意見》，對加強和創新社會管理工作作出全面部署。全省上下以公正司法、依法行政、法制宣傳教育為重點、以開展法治縣（市、區）創建活動為載體，以人民群眾滿意不滿意為評判標準，不斷規范公共權力，著力提升全社會法治意識，扎實推進法治惠民工作，有效發揮了法治在加強社會管理、化解社會矛盾、維護群眾權益方面的保障和促進作用，為又好又快地推進“兩個率先”營造了良好的法治環境。

第三階段（2012年～），主要特征是以法治保障為重點，探索建立中國特色社會主義社會管理體系。黨的十八大報告明確指出：“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”③法治已成為社會管理體系發展和完善的必然方向。按照中央決策部署，江蘇提出了圍繞構建全國法治建設先導區的總目標，以實施社會管理創新工程為抓手，充分發揮法治建設在加強和創新社會管理中的引領性、基礎性、保障性作用，不斷提高社會管理法治化水平。在具體目標體系上，確立了社會穩定工作、依法治省水平、基層基礎建設、社會管理績效“四個位居全國前列”的目標；在工作機制上，強調實施源頭治理、綜合治理、共同治理、長效治理；在工作重點上，實施社會矛盾排查化解、人口服務管理、公共安全體系建設、固本強基、社會組織培育管理、信息網絡綜合管理等“六大行動計劃”；在工作方法上，推行信息化、網格化、規范化、精細化管理，具有江蘇特色的法治化的社會管理體系建設不斷向前推進。④

回顧江蘇社會管理發展的歷程，可以看出，從以“嚴打”為主的綜合治理，到平安建設和法治建設，再到實施社會管理創新工程、構建法治建設先導區，江蘇省社會管理的理念不斷更新、內涵不斷豐富、范圍不斷拓展、體系不斷完善。與此同時，法治在社會管理中的地位、作用日益得到提升和加強，這既是“依法治國”基本方略在社會管理領域得到落實的表現，同時也是社會管理工作內在的規律性要求。實踐啟示我們，在經濟體制、社會結構、利益關系、思想觀念深刻變化的形勢下，作為一項龐大的系統工程，加強和創新社會管理必須充分發揮法律的規范、引導、保障等作用，推動社會管理創新在法治化的軌道上向前發展。

江蘇社會管理法律制度建設狀況

實現社會管理的法治化，立法是基礎。社會管理創新必須加強法律制度建設，只有以法治理念為指導，以法制體系、法制程序和規范為支撐，推進社會管理創新才能真正實現最佳的政治、經濟和社會效益。據統計，截至2010年底，我國已制定憲法和法律240部，形成了包括憲法和相關法、民商法、行政法、刑法、經濟法、社會法、訴訟及非訴訟程序法的七大部門。其中，社會法共計17部，占全部有效法律的7%。⑤與此同時，江蘇社會管理的地方立法工作也取得了顯著成績，在社會矛盾化解、人口管理服務、社會公共管理等方面出臺了一系列政策法規，為維護社會的長期和諧穩定提供了法律制度的保障，具體來說，有以下方面：

社會矛盾化解方面。2005年12月起施行的《江蘇省法律援助條例》、2006年10月起施行的《江蘇省信訪條例》、2009年1月起施行《江蘇省行政復議聽證辦法》、《江蘇省人民政府辦公廳關于加強行政調解工作的意見》和《江蘇省高級人民法院、江蘇省司法廳、江蘇省社會矛盾糾紛調解工作聯席會議辦公室關于進一步加強訴訟調解與社會矛盾糾紛大調解機制銜接工作若干問題的意見》等，從不同角度和層面對社會矛盾的化解工作作出具體規定，為江蘇大調解機制的建立奠定了堅實基礎。

人口管理服務方面。2003年6月修訂的《江蘇省暫住人口管理條例》、《江蘇省社區矯正試點工作實施意見》和2008年5月起施行的《江蘇省農民工權益保護辦法》等制度對流動人口和特殊人群管理進行規定。這些制度規定從我省實際出發，突出了公平對待、強化服務的原則，促進了人口管理服務方面問題和矛盾的解決。

社會公共安全管理方面。包括2005年7月起施行的《江蘇省安全生產條例》、2009年修訂的《江蘇省公共場所治安管理條例》、2010年修訂的《江蘇省食品衛生條例》和2012年2月1日起施行的《江蘇省實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》等，這些方面的制度規定進一步深化了平安江蘇的法制建設，為建設和諧穩定的經濟社會發展環境提供了法制保障。

社會組織管理方面。目前，全國性的社會組織管理的法規有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等。江蘇在社會組織管理方面也進行了積極的探索，2010年5月起施行的《江蘇省慈善事業促進條例》和2012年1月起施行的《江蘇省行業協會條例》等地方性法規，為慈善組織、行業協會等社會組織在組織行為、機構治理和管理體制等方面提供了法律規范。

信息網絡管理方面。國家先后制定了《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》、《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、《計算機病毒防治管理辦法》、《互聯網信息服務管理辦法》等法規和規章以及司法解釋。2012年1月1日起施行的《江蘇省信息化條例》從信息化規劃與建設、信息資源共享與開發利用、信息產業發展與技術推廣應用、信息安全保障等方面對信息網絡管理進行了具體規定。這些法律制度體系在促進行業規范發展、維護網絡秩序、懲治網絡犯罪方面發揮了積極作用。

從實踐情況看，江蘇的社會管理已經超越傳統模式走向法治化道路，在法律制度建設上也具備了一定的基礎，這些都為進一步推動社會管理法治化提供了有利條件。

江蘇繼續推進社會管理法治化的主要路徑

自2004年開展“法治江蘇”建設以來，江蘇在推進依法行政、規范執法行為、開展依法治理、加強法制宣傳教育等方面取得了積極成效。但我們也必須看到，與現代化建設進程相比，法治基礎還比較薄弱，地方立法還不夠完善，執法不文明、不規范現象還不同程度的存在，全社會法治意識還有待進一步加強。“十二五”時期是江蘇全面建成更高水平小康社會并向基本實現現代化邁進的重要時期，也是加快轉變發展方式，推動經濟轉型升級的關鍵時期。與此同時，發展中不平衡、不協調、不可持續等問題依然突出，加強法治建設比以往任何時候都更加重要、更為緊迫。黨的十八大報告提出了“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的十六字方針，開啟了全面推進依法治國的新時代。落實到社會管理領域，推進法治化應該以維護法律實施、提升法治能力為重點抓好以下幾個方面：

加強重點領域立法。從立法上看，全國及江蘇省在社會管理方面的法律制度已經有了一定基礎，但由于數量少且不完整，不同法律之間協調性較差，還不能充分適應江蘇社會管理創新的時代需求，亟待加以完善。要根據社會管理的輕重緩急和問題的主次，確定立法的重點方向，奠定社會管理法治化的基礎。例如，在解決矛盾糾紛領域，有必要修改相關法律規范，整合各種解決機制，規范矛盾糾紛多元化解機制；關于流動人口和特殊人群的管理，需要完善相關的配套法律規范；為了建立社會管理新格局，亟需厘清政府與非政府組織之間的法律關系，完善社團管理法規，明確非政府組織的地位、職能、權利義務，使社會多元管理主體各司其職，各盡其能；要加快網絡信息管理立法，加強網絡社會管理，推進網絡規范有序發展；加強公共安全領域立法，健全應急管理體系，切實增強政府運用法治手段應對突發事件和風險的能力。

嚴格規范執法行為。社會管理創新需要通過具體的執法來實施和體現。執法環節做得好不好，關系到社會管理的法律法規能否得到遵守、是否得到執行以及執行能否到位等重要問題。因此，在完善社會管理立法的同時，加強社會管理執法，同樣是十分重要的環節。其中，建設法治政府，推進依法行政是重中之重。

一是要樹立正確的執法理念。執法理念指導執法行為，要堅持以人為本、執法為民，教育各級各類執法人員樹立人權意識、程序意識、證據意識、時效意識、監督意識，切實做到嚴格規范公正文明執法。

二是要完善執法程序設計。盡快制定出臺《江蘇省行政程序規定》，從執法的啟動、調查、取證和作出決定等方面作出詳細的規定，增強執法人員的程序意識，做到在程序中執法，違反執法程序必須承擔相應的責任。

三是要改進執法方式。合理界定執法權限，明確執法責任，推進綜合執法，解決多頭執法以及不執法、亂執法等問題。推行全程說理式執法、行政監管勸勉、輕微問題告誡等柔性執法方式，提高執法效果。同時，要進一步深化司法體制改革，完善司法職權配置，加快形成公正、權威、高效、廉潔的司法體制，提高司法公信力，切實維護法律權威，保障法律正確實施。

始終堅持公正司法。司法功能的充分有效發揮對社會管理法治化的實現具有舉足輕重的作用。一是要厘清司法機關與執政黨、人大、政府的關系，確保法院獨立行使審判權、檢察院獨立行使檢察權，不受非法干涉。同時要加強對司法機關的監督，防止司法腐敗，確保司法公正。二是尊重司法裁判的終局性。司法機構在裁決任何案件時，必須給出一個最終的裁決方案。在司法機關作出生效判決以后，便對當事人發生法定的約束力，非依法律明確規定，不得再行啟動司法程序，對該案件再行審理。只有司法裁判得到尊重，才能真正做到案結事了，當事人服判息訴。三是認清司法的定位，既要發揮司法的功能，也不能夸大司法的功能，誤導當事人濫用訴權。

提高全民法治意識。首先，作為社會管理主體應當盡可能用法律手段進行社會管理，而不要簡單地使用法治之外的手段干預社會生活，為此，要大力提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。法治思維是以合法性為判斷起點而以公平正義為判斷重點的一種邏輯推理方式，包括合法性思維、程序思維、權利義務思維、公平正義思維等。領導干部要成為學法、知法、守法、用法的典范，學會運用法治思維和法治方式應成為領導干部“依法執政”和管理社會的基本功。其次，要提高公民的法律意識、規則意識。要進一步加強法制宣傳，積極推進社會主義法治文化建設，大力弘揚法治精神，充分調動人民群眾學法尊法守法用法的自覺性，大力培養公民崇尚法治、維護法治權威的精神，動員組織群眾依法理性有序地參與社會管理和公共服務，引導群眾按照法律程序、利用法律手段理性表達利益訴求，維護自身合法權益，打牢社會管理法治化的根基。

【作者單位：江蘇省司法廳】

【注釋】

①彭凱：“讓平安與富裕同行—江蘇省社會治安綜合治理工作十年回眸”，《江蘇公安專科學校學報》，2001年第2期。

②林祥國：“建設平安江蘇 筑牢銅墻鐵壁”，《求是》，2009年第14期。

③胡錦濤：“堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗—中國共產黨第十八次全國代表大會報告》

④張新民：“率先建成具有江蘇特色的社會管理體系”，《群眾》，2011年第11期。

⑤朱景文：“中國特色社會主義法律體系：結構、特色和趨勢”，《中國法學會立法學研究會2011年年會論文集》。

責編/邊文鋒