中國式換屆仍可汲取更多營養(yǎng)

中國式換屆已初顯黨內(nèi)有序競爭和權(quán)力平穩(wěn)交接的態(tài)勢

中國的政治文化環(huán)境和政治體制與西方國家存在著很大的差異，這種差異決定了中國式換屆有著自身固有的特質(zhì)。

一是中國式換屆是在“一黨執(zhí)政”的體制下實行黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的輪替和交接。在西方國家多黨競爭的體制下，政府換屆往往是通過不同黨派領(lǐng)導(dǎo)人的公開競選來進(jìn)行的，無論是在政黨之間輪流坐莊還是在同一政黨內(nèi)交接，完全取決于政治市場中政黨之間的相互競爭，因此政黨更迭在西方國家是非常普遍的現(xiàn)象。而中國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，中共是唯一的執(zhí)政黨，因此政府換屆主要是在中共內(nèi)部進(jìn)行。

二是中國式換屆已初顯黨內(nèi)有序競爭和權(quán)力平穩(wěn)交接的態(tài)勢。改革開放以來，通過長期的探索和磨合，中國式換屆已開始呈現(xiàn)出很多規(guī)律性的東西。比如，基于領(lǐng)導(dǎo)者的知識、經(jīng)驗、能力和年齡等因素，至少提前一屆就做好未來交接班的準(zhǔn)備，讓未來領(lǐng)導(dǎo)集體的核心成員提早進(jìn)入到當(dāng)下的領(lǐng)導(dǎo)班子，以便讓他們得到更好的鍛煉。而西方國家的職業(yè)政治家通常缺乏在政府部門工作的經(jīng)驗，更多地是走議會選舉的通道。

三是中國式換屆既重視未來核心領(lǐng)導(dǎo)人選拔，更重視未來領(lǐng)導(dǎo)集體的構(gòu)建。經(jīng)過多年實踐和探索，民主集中制原則開始從抽象變得具體，從模糊變得清晰。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政靠的是領(lǐng)導(dǎo)集體。雖然這個集體有班長，但其權(quán)力和職責(zé)有限，重大決策和重大事項一般必須要通過這個領(lǐng)導(dǎo)集體來協(xié)商和討論通過。以往的抽象和模糊，現(xiàn)在變得更加具體和有操作性。

四是中國式換屆使國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略方面更具有延續(xù)性。由于是一黨執(zhí)政，更由于未來領(lǐng)導(dǎo)人提早進(jìn)入現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子，因此中國在國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的延續(xù)性方面有著西方國家政黨難以企及的優(yōu)勢。西方國家的政黨往往只是單一的競選工具，除選舉期之外，政黨的運作通常是一盤散沙。雖然各政黨也有自己的基本政策主張和執(zhí)政綱領(lǐng)，但由于為選舉而生，經(jīng)常受利益集團(tuán)和部分選民的綁架，所以一般也缺乏長期穩(wěn)定的發(fā)展戰(zhàn)略。

讓明規(guī)則破除政府換屆的模糊和不確定狀態(tài)

改革開放以來，我們已經(jīng)第二次實現(xiàn)了中央層面權(quán)力的平穩(wěn)交接，尤其是這次換屆，更體現(xiàn)出很多延續(xù)性和規(guī)律性的東西，說明我們這種換屆方式已顯現(xiàn)出自身的特色：既不同于西方多黨制的競選模式，也不同于以往照搬前蘇聯(lián)做法的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。但與此同時，我們也應(yīng)該看到，中國式換屆仍處在一種模糊和不太確定的狀態(tài)。

其一，中國式換屆仍缺乏有效的明示規(guī)則。雖然中國式換屆日漸成型，但目前仍處在一種不確定、不明示的狀態(tài)下，很多做法往往由以往慣例、內(nèi)部規(guī)定或者前任領(lǐng)導(dǎo)的示范效應(yīng)等來決定。比如，未來接班人的選定到底通過什么樣的程序？政府主要領(lǐng)導(dǎo)人任期不得超過連續(xù)兩屆，但是否退下來之后還可以再到黨委、人大或政協(xié)任職？某一層級領(lǐng)導(dǎo)班子成員的年齡限制到底有沒有明確規(guī)定？坊間傳說的“七上八下”的規(guī)定，為何不能明示于公眾？這些規(guī)定即便有，很多也是內(nèi)部規(guī)定或者是蕭規(guī)曹隨，總體上處在一種“潛規(guī)則”的狀態(tài)下，而沒有變成可以明示的明規(guī)則。

其二，現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)方式與現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突。在西方國家擔(dān)任政治領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，通常不強調(diào)逐級晉升，只要通過黨內(nèi)推薦和政治選舉，以前從事什么職業(yè)沒有專門規(guī)定。而我國的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)和選拔方式通常需要在體制內(nèi)逐級晉升，而且非常重視領(lǐng)導(dǎo)干部多崗位、多層級的交流輪換，以增加干部從政的經(jīng)驗和閱歷，同時我們還有年齡方面的限制。這種既要逐級上臺階又要干部年輕化的做法，無疑會造成干部晉升過程中的“小步快走”或在某一階段突然躥升的現(xiàn)象。那么，這種選拔方式是否存在著與我們現(xiàn)行的《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等法律法規(guī)相抵觸的問題？可能有人會說，法律法規(guī)中有“例外條款”。但是如果經(jīng)常出現(xiàn)這種“例外條款”，那法律的尊嚴(yán)又如何體現(xiàn)？

其三，換屆期間對干部隊伍的穩(wěn)定和工作延續(xù)性會造成負(fù)面影響。一方面，由于中國不實行西方國家政治家和業(yè)務(wù)類公務(wù)員“兩官分途”的做法，而且我們是中央集權(quán)，干部管理全國一盤棋，因此每到各級政府換屆之時，都會帶來從中央到地方的大規(guī)模干部晉升、輪換的現(xiàn)象；另一方面，我國實行先地方后中央的換屆時間表，往往是地方剛換完屆，中央又開始換屆，通常需要上調(diào)地方的干部，地方因此又要進(jìn)行調(diào)整。有人將這種現(xiàn)象戲稱為“先從下往上捋一遍，再從上往下捋一遍”。因此，在這種“上下來回捋”的過程中，勢必會造成很多單位的領(lǐng)導(dǎo)為仕途而忙于奔波，很多工作也處在“等一等”、“看一看”的停滯狀態(tài)。

中國式道路并不是排斥古代、排斥西方

在中國目前的轉(zhuǎn)型時期，出現(xiàn)上述問題應(yīng)該說也是一種正常現(xiàn)象。但如果長期不解決，就會使業(yè)已形成的好經(jīng)驗難以有效延續(xù)，也會使一些矛盾逐步積累引發(fā)社會質(zhì)疑，從而使中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性和公信力遭遇危機。因此，中國式換屆的完善仍然任重而道遠(yuǎn)。

首先，中國式換屆需要進(jìn)一步法治化和制度化。中國式換屆雖然不同于西方國家的選舉模式，也尚未達(dá)到西方國家政府換屆的成熟度，但基本做法已日漸成型。因此，其中許多被社會各界認(rèn)可的東西，應(yīng)該及時拿出來交由社會各界來充分討論，并由立法機關(guān)適時進(jìn)行立法。只有通過有效的制度傳承，才能保證這些經(jīng)驗和做法得以明示出來、繼承下去，使?jié)撘?guī)則真正變成明規(guī)則。同時，明確的制度規(guī)范和法律程序也是對政府換屆過程中所有參與者的最大公平體現(xiàn)。切忌以“不成熟”為理由，長期保留自由裁量的空間；或者以保密為借口，秘而不宣、宣而不尊、尊而不行。事實上，政府換屆的法治化和制度化也正是中國式換屆是否成熟的重要標(biāo)志。

其次，中國式換屆需要研究解決一些疑難問題。當(dāng)前，中國式換屆仍遭遇許多難點問題。這些問題高層領(lǐng)導(dǎo)和組織部門高度重視，需要理論界深入研究，并允許和鼓勵社會各界提出自己不同的觀點。比如，如何在為未來國家領(lǐng)導(dǎo)人打造多層級、多崗位鍛煉渠道的同時，又要保證地方領(lǐng)導(dǎo)任期制的穩(wěn)定以及地方發(fā)展戰(zhàn)略有效延續(xù)；如何在保證干部年輕化的同時，又要保證他們有足夠的時間充分展示自己的才能，扎扎實實干出成績，而不是熱衷于短期的“政績工程”、“形象工程”；如何在換屆期間大規(guī)模調(diào)整干部的同時，又要保證干部隊伍的心態(tài)穩(wěn)定、心無旁騖，踏踏實實做好自己的本職工作。這些問題都需要系統(tǒng)、深入地研究。

再次，中國式換屆仍需要進(jìn)一步從古今中外汲取更多的營養(yǎng)。應(yīng)該說，我們現(xiàn)在的政府換屆方式也學(xué)了西方國家的不少經(jīng)驗。比如，打破領(lǐng)導(dǎo)干部終身制、主要領(lǐng)導(dǎo)任期不得超過連續(xù)兩屆、實行黨內(nèi)提名和投票、逐步引入差額選舉等。但與此同時我們更吸收和傳承了很多中國傳統(tǒng)歷史文化的因素，并加以創(chuàng)造性地發(fā)揮。比如，對接班人的長期培養(yǎng)、多崗位鍛煉和層層選拔，以保證未來領(lǐng)導(dǎo)人有充分的經(jīng)驗儲備；對未來接班人的選定主要由前任領(lǐng)導(dǎo)集體來操作，以避免當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)人出現(xiàn)任人唯親的現(xiàn)象，并對當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力起到一定的制約等等。中國式換屆必須要走中國式道路，但中國式道路并不是排斥古代、排斥西方。正如我們的改革開放道路充分吸收了西方和中國前人的經(jīng)驗，中國式換屆也需要進(jìn)一步做到對古今中外的兼容并蓄。

（作者為國家行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人員考試測評研究中心副主任、教授）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰