世界銀行：發展中國家微小企業多處于非正規化

正規商業注冊的過程便捷化，是企業監管政策中重要的一個環節，在過去的十幾年里，一直受到決策者們高度的重視。世界銀行《2013 全球營商報告》對149 個國家在2003 到2012 年中間進行的368 項改革進行分析研究，結果顯示，這些改革促進了全球創立企業的平均時間從50 天降至30 天，成本也降至原來成本的1/3。

可是， 目前在多數發展中國家的企業仍處于非正規的狀態。我們所說的正規化指的是獲得相關政府部門和稅務部門的許可證。比如，巴西簡化了中小企業的征稅體系，巴西的米納吉拉斯州推出的“一站式”商業注冊模式，已經成為全球企業頗為推崇的簡化注冊流程。可是，就在這一些列的改革之后，經過巴西政府調查發現，該國72% 的企業仍舊處于非正規的生產狀態。

事實上，小型企業的非正規化比率相當之高：只有一名工作人員的斯里蘭卡企業中僅有39% 進行稅收注冊，而擁有5 個工作人員的企業中68% 和擁有10 個工作人員的企業中78% 有稅收注冊。目前，發展中國家多數的中小企業都只有一到兩名的員工。如在毛里求斯，91980 家企業是只有9 名或更少的員工，70.6% 的企業只有一到兩名員工，僅有6.2% 的企業有5 到10 名員工。大部分發展中國家的非正規企業中有一部分是除了企業主外，只有一名雇員的。

然而，對于決策者來說什么才是最重要的問題呢？他們是否該對大規模的微小非正規企業做些什么？對此，赫爾南多·迪索托的觀點被廣泛認可，就是實際上非正規企業主非常渴望企業能夠轉型為正規，可是嚴格的監管和官僚機制給他們施加了沉重的負擔，他們企業的生產率因而大打折扣。政府決策者應努力降低企業的準入門檻，使這些企業早日進入正軌企業的行列。而馬隆尼的觀點則與之相反，他認為正規化可以為企業帶來利潤，而同時小型或低產能企業理性退出正軌狀態，是因為它們認為正規化不能給他們帶來可觀的收益。

現實中，非正規企業分為多種類型，包括徘徊在生存線上的企業和個人，也有懷揣著創業夢想，日后有能力將公司發展壯大的年輕人。其中，有1/3 到1/4 的人有潛力成為大企業的領導者，另外2/3 到3/4 的人看起來更像是普通的雇員。而我們研究的方向主要集中在政府的商業監管對小規模的正規化決定有哪些影響，每項政策將導致企業主怎樣的抉擇，是堅持非正規還是轉身成為正規企業。

衡量正規化措施和正規化后的影響

經過簡單的對比后，不難發現正規企業相比非正規的生產力和盈利能力都更勝一籌。麥肯錫咨詢公司的幾份知名企業研究報告中，對比了全球多個國家的正規和非正規企業的整體運營情況，結果發現非正規經營對生產里有極為不利的影響，幾乎占到了某些國家總生產率差距的50%，比如葡萄牙、土耳其和美國。研究人員拉·波爾塔和施萊佛根據世界銀行的企業調查，對比非正規和正規企業的具體生產率指標，發現正規企業的生產率水平大大高于非正規企業。

然而，這些理論都是假設企業沒有選擇是否成為正規企業。而現實中，企業首先會權衡正規化后的潛在利益（借貸方便，營銷范圍擴大，參與政府的合約和項目，知名度，減少罰款的風險等），再相比變為正規企業的成本（注冊的時間和花費）和成為正規企業后的成本（持續的交稅，會計成本，日常文書工作）。能夠看到正規化帶來的巨大利潤的企業會選擇正規化的道路，而反之無法確定正規化是否會帶來利益的企業會依舊保持非正規的狀態。較低生產率可能只是非正規化的一個結果，簡單的將正規與非正規企業進行比較會過分夸大正規化帶來的生產力優勢。

企業準入的改革對企業注冊數量的影響

通過對拉丁美洲不同國家的企業注冊準入改革的一系列研究調查，考慮改革實施的過程中跨時間和地域的變化。研究發現這些改革的一大共同特點就是各國都開通了“一站式”服務，免除了企業注冊要跑多家政府部門才能辦下來的麻煩，極大降低了注冊企業的時間和成本。同時，研究發現注冊成本和時間的降低也促進了正規企業數量的逐步上升。

2002 年，墨西哥在一些人口最密集、經濟發達的一些城市開始實行一項改革，將創建企業的時間從平均30.1 天減至1.4 天。布魯恩運用墨西哥人力市場調查的個人就業狀態的數據顯示，此次改革將注冊企業主的數量提高了5%。

哥倫比亞政府推行了一站式服務，將注冊企業的時間從55 天減至9 天，并且將注冊費減少了30%。卡爾德納斯利用錢伯斯的6個主要城市的商業數據，分析得出一站式服務將哥倫比亞的商業注冊量提升了5%。可是，企業準入的改革似乎對人口稀少、較偏遠地區的企業注冊作用不太明顯。比如巴西政府在米納斯吉拉斯市推行濃縮咖啡項目，計劃將一站式注冊的模式推廣到人口較為稀少的地區，免除了地方上的企業需要在本市注冊后，還要再去州府和聯邦政府進行再一次注冊的麻煩。奇怪的是，他們發現此項改革在實施的前兩個月使注冊的企業數量就銳減，之后也沒有出現增長之勢。

向企業提供注冊和降低正規化成本的資料

對小微企業的調查報告充分的反映出，許多非正規企業對于正規化的具體細節和成本并不是太了解。他們常常高估了這其中的時間和成本。在斯里蘭卡2013 年的相關報告中，僅有17% 的非正規企業主了解注冊的具體花費。多數人認為注冊的過程起碼要花上一個多月的時間，僅2% 的企業主知道低收入企業不用繳納企業所得稅。在玻利維亞，有報告顯示僅有1/3 的非正規企業主知道稅務所在哪里，也只有10% 的企業曾聽說過商業注冊中心。

其實，也有政府推出為企業提供充足信息的政策，但對正規化的概率毫無效果。比如巴西的貝洛哈里桑塔市，政府的市場部門為208 家非正規企業發放了信息手冊，結果讓人大失所望，第二年這些企業都沒有注冊為正規企業。

在許多國家，正規化的過程需要在多家政府機構進行注冊，就意味著每一處注冊就要收取不同的注冊費。通常，一個地方執照是非正規企業辦理的第一個執照，相比之后辦理的國家政府注冊繳納的高額商業稅，地方執照只需要收取一定的年許可費而不是大額的地方稅款。因此，如果注冊地方執照的成本較低，我們可以預期企業是愿意得到這個地方執照的。

還有， 有政府對300 家非正規企業進行補貼，許可證的成本只有原來的27% 到35%， 許多企業有能力獲得多個許可證。據統計，該政府的補貼價格政策使10% 到12% 的非正規企業都獲得了多層級的許可證。

增強政府執行力真能讓更多的企業走上正軌嗎？

許多政府的政策和研究都集中在努力簡化對企業的監管上，可是很少有政府關心這些監管政策是否能夠有效的執行。在過去幾年中，非正規企業報告中往往都是一些簡單的察訪表格，很少有對企業的罰款記錄。在斯里蘭卡，43% 的非正規企業都被多家政府機構檢查過，但其中僅有0.8% 的企業受到罰款；在巴西，33% 的被訪企業中，只有2.1%的企業受到懲罰；而玻利維亞也只有少于2%的受訪企業被處以罰金。

據安德雷爾2013 年的隨機調查顯示，檢察人員較強的執法力度能夠促使非正規企業更快走入正規。調查中，研究人員隨機選擇577 家企業接受不同執法部門的檢查。結果都顯示了一些察訪非正規企業時遇到的問題，比如，檢察人員很難找到有些企業的位置，更別提找到他們的負責人談談了，這也是正規化的一大難題，據估計22% 到27% 的企業都是在經過了執法人員的調節、勸說后才與政府部門注冊企業的。

一項彌補的方法是實施消費者刺激政策迫使企業轉型正規。其中一個就是有獎發票，每張發票都印有一定的獎金，抽獎效益刺激消費者向商家索要發票。這種方法已經在中國臺灣、中國大陸、韓國和波多黎各等國使用。有中國學者研究比較中國各地區的稅收變化，發現有獎發票將稅務收入大幅提高了17%。

發展中國家的低端企業仍處于非正規化

根據上述的各項研究顯示，雖然發展中各國推出正規化的優惠政策已有一段時間，但是大多數的非正規企業并沒有明顯的改變。對此，一項研究實驗對多家非正規企業的正規化成本進行比較研究，金額從剛剛足夠稅收注冊的花費，到4 萬斯里蘭卡盧比（350美元）。最大的金額相當于一家中型企業兩個月的收益，研究發現補貼企業1 萬盧比時，約有20% 的企業注冊成功，支付最大額度4萬盧比時，就有47% 的非正規企業進行商業注冊了。對于這些企業而言，注冊費用和未來支付的稅收的折扣就是他們進行注冊的最大動機。

從圖1 可以看出注冊費用的高低與企業正規化意愿的比例。我們看到，如果企業主發現正規化后的收益超過這些注冊成本時，他們會選擇正規化。我們還可以發現有少于15% 的企業認為非正規化對企業并不是無利可圖的。

幫助企業正規化的方法在于擴大他們的客戶群

非正規企業常常被成為“影子工廠”，不敢廣泛營銷自己的產品或是將企業的安置在明顯的地點，因為免得招來執法部門的注意。那些不敢開據發票的企業也無法銷售產品給一些顧客，比如政府或大型企業。所以，能夠幫助企業的正規化方式就是擴大他們的客戶群。

這一方法是最為受推崇的。玻利維亞的兩位學者麥肯錫和薩克就研究發現，企業轉型為正規企業很大程度上是因為較為靠近稅務所的地理位置，能夠開據更多的發票和大量的銷售額。巴西學者法尼博等人研究，在政府推出簡化企業準入的政策，合并了不同種類的稅務登記和繳款簡化了企業的監管體系之后，建立的公司大多數都擁有固定的經營地點，同時這也反映了改革后創業者類型的改變，而不是簡單的正規化影響。

我們非常認同這樣的觀點，大多數的企業都是理性的選擇是否正規化，或是理性地比較正規化帶來的利弊的。

局限和差異

過去的5 年里，全球各國都有許多針對提高正規化企業政策的實驗性研究，同時也有一些相對嚴格的非實驗性研究。不過，這些研究或多或少都存在一些局限性和缺陷。

目前的研究結果大都來自于少數的幾個國家，大都集中在拉丁美洲和東南亞國家，無法判斷這些結果是否能夠同樣適用于沒有詳細資料的非洲、中東和東歐等國家。

現有的研究大都集中在對中小企業的登記和稅收監管上，忽略了監管手段對企業發展的重要性。據相關研究顯示，土地分區和產權監管是阻礙企業正規化的最大障礙，所以研究的方向應更多的關注加強各類監管的政策措施。

各國政府應該更好的衡量對中小企業監管的實施情況，以及監管措施之間的相互作用。比如，在世界銀行的《2013 全球營商報告》中，曾測試全球重要的商業監管體系，只集中在少數的幾家股份制企業，而沒有中小型企業。現在，只有少數國家掌握企業商業注冊時的具體特點資料和企業是否為初創企業還是現有企業。

現有的研究大部分聚焦在非正規企業正規化后的私有成本和利益。可是，正規化中兩個公共政策方面的問題更值得大家思考和研究。第一，不納稅的非正規企業與正規納稅的企業共同競爭，將導致市場的低效資源分配。第二，正規化經營是社會最理想的狀態，能夠提高國家稅收，營造崇尚法治的社會氛圍。

建議

我們有理由相信，將收益好的大型非正規企業轉型為正規體系對于國家和企業本身都是一件意義深遠的事情。首先，多數的發展中國家需要放寬計稅基數，對相對富裕的非正規企業收稅。第二，許多大型的非正規企業很喜歡與同等級的正規企業互相競爭，但是如果這類企業如果轉為正規，將打破這種不平衡的競爭，也同時遏制了正規企業的快速增長。

可是，如何鼓勵這類非正規企業的正規化呢？依據前面的分析研究，降低商業注冊成本和復雜度是必不可少的，但是這還不夠。企業正規化發展，雖然從表面上會給企業帶來許多有利條件，比如可以廣泛宣傳和營銷商品，可以開據正規發票，可是對許多小型企業來說卻遠遠低與正規化帶來的負擔。事實上，決策者在制定政策的開始不應該假設自己的政策一定能給企業帶來多大的利益。低效的監管同樣會使企業浪費更多的時間和成本。決策者們需要持續加大簡化政策的執行力度，鼓勵消費者或供應商要求企業正規化，比如在多個國家實行的有獎發票的方法。

對那些“生存邊緣企業”該怎樣對待？可以看出，即使這些企業進行正規化也難以從中獲利，對國家的稅收貢獻也微乎其微，但是它們的存在可以幫助企業解決一部分國民的就業問題，削弱對正規企業的威脅。它們的正規化很從大程度上可以形成一種服從法律的社會氛圍，促進國家商業體系的健康運轉。

許多國家過去推出的政策并沒有達到理想的效果，決策者對于政策制定上應更加大膽創新，并且加以嚴格的成果評估，衡量每一項推出的新政是否切實有效地服務于企業中去。