稅收促進西部扶貧開發的思考

【摘 要】 作為政府重要的宏觀調控手段，現行稅收政策在促進西部扶貧開發中存在所得稅優惠為主，方式單一，政策力度不夠；優惠門檻高，覆蓋面窄等問題。必須以西部集中連片特困地區為試點，通過完善西部貧困地區的企業所得稅優惠政策；深化資源稅改革，擴大征稅范圍；降低西部投融資個人所得的征稅稅率；實現公益性捐贈的全額扣除等稅收政策的優化設計，更好地推動西部扶貧開發更好更快發展。

【關鍵詞】 稅收； 西部扶貧開發； 連片特困地區

一、引言

稅收是政府籌集財政收入的主要來源，是保證政府扶貧開發工作順利推進的資金保障，稅收還是政府宏觀調控的重要手段，通過稅收政策的扶持和引導能推進西部扶貧開發的進程。稅收要充分發揮好“輸血”和“造血”的兩大功能，更好地為西部扶貧開發服務。

2011年西部一般預算內財政收入10 819億元，其中稅收收入7 603億元，稅收收入占財政收入的70%。①充足的稅收收入能保障政府西部扶貧開發順利開展，西部稅收占財政收入的比重還應繼續提高，2011年西部稅收占全國的比重為18.05%，非稅收入比重占全國的25.11%。只有穩定的稅收收入增長，才能更好地保證西部財政收入的規范、持續和有效增長。

當前對西部扶貧開發沒有出臺專門的稅收優惠政策。2001年9月，國務院辦公廳轉發了《國務院西部開發辦關于西部大開發若干政策措施實施意見的通知》（國發[2000]33號），從五個方面對西部大開發稅收優惠政策進行闡述。2011年財政部、海關總署、國家稅務總局印發《關于深入實施西部大開發戰略有關稅收政策問題通知》（財稅[2011]58號），明確了新一輪西部大開發稅收優惠政策。兩輪促進西部大開發稅收優惠政策的出臺，吹響了波瀾壯闊的西部大開發號角，也推動了西部扶貧開發的開展。《中國農村扶貧開發綱要2011—2020》第一次在政策保障層面明確提出稅收政策，其中提出關稅的免征是現行第二輪西部大開發稅收優惠政策已經明確的；提出關于企業用于扶貧捐贈的扣除，現行企業所得稅法也已經做了明確規定。沒有專門針對西部貧困地區的稅收優惠政策，不利于西部特別是西部集中連片特困地區產業結構優化和區域發展，不能更好地提高扶貧績效。

通過文獻整理發現，大量研究從不用角度對西部扶貧開發提出思路，但鮮有從稅收角度去考慮扶貧開發。Yao and Fan（2006）分析中國農村地區收入和財政不平等的演進，認為財政均等化不能滿足地方實現責任的需要，就不能完成幫助窮人的目標。徐孝勇等（2010）提出西部農村扶貧工作取得良好績效，打破制度性陷阱是西部扶貧工作的關鍵環節。姚予龍等（2003）提出西部地區要擺脫貧困，必須要堅持人口、資源、環境和社會經濟的協調發展，特別要通過人類的積極活動實現生態環境的重建和恢復。曾松亭（2006）曾對貧困地區農村公共品的需求特征進行研究。

大量稅收政策的研究論文中，鮮有專門對稅收在西部扶貧開發的作用進行研究，現有研究集中在探討稅收促進西部大開發的作用上。肖育才（2012）等都肯定稅收在西部大開發的作用，對西部大開發稅收優惠政策進行評價，認為還需加大西部大開發的稅收優惠政策，針對西部特殊地區建立特別稅收優惠。熊冬洋（2012）提出通過資源稅等稅制改革來縮小西部區域經濟發展差距。安體富等（2011）提出促進我國產業結構優化的稅收政策應進一步擴大增值稅征稅范圍，構建環保稅體系等。林穎（2009）等發現西部經濟所承受的稅收負擔率遠高于東、中部地區。范瑋（2012）提出要發揮稅收在西部區域開發中的協調作用。

本文從稅收角度全新審視西部扶貧開發，對現行稅收政策推動西部扶貧開發存在的不足進行分析，通過稅收政策優化設計更好地推動西部扶貧開發績效。稅收政策可以更好地引導、推進西部扶貧開發中產業結構的優化，提高西部招商引資的力度，促進西部科技創新，綜合提升西部發展內涵和實力。

二、稅收促進西部扶貧開發中存在的不足

（一）所得稅優惠為主，方式單一，政策力度不夠，體現不出優勢

目前支持西部發展政策的主要是兩輪西部大開發稅收優惠政策，但西部大開發的稅收優惠政策規定較籠統，全部以直接稅為主，主要集中在企業所得稅，基本沒有涉及流轉稅，從行業（產業）的角度采用間接措施扶持西部的政策較少。目前主要采取降低稅率、定期減免稅等直接優惠方式，缺乏通過項目加計扣除、出口退稅、成本扣除、加速折舊、虧損彌補、投資抵免等間接稅收政策來扶持。直接優惠方式只有盈利企業才能享受到所得稅優惠，而對非盈利企業，眾多盈利能力較弱的中小企業作用不大，導致稅收優惠政策的覆蓋小。

（二）特色產業沒全部進入鼓勵產業目錄，優惠門檻高，覆蓋面窄

現行的稅收優惠政策主要以國家發改委2011年6月發布的《產業結構調整目錄（2011本）》為指導。新的產業目錄把民族藥物開發生產、生態旅游、民族風情業等作為鼓勵類產業，有利于西部發展。但由于該目錄是面向全國的，沒能把西部地區的一些特色產業如少數民族蠟染制造和清真食品開發等特色優勢產業納入鼓勵類目錄。西部這些特色產業雖然規模不大，但是發展好能直接造福貧困地區。

現行政策對國家鼓勵類產業企業規定，其主營收入必須占企業總收入的70%以上才能享受優惠，政策門檻過高，使得企業放棄多元化經營戰略或對輔業進行控制，不利于企業轉變經營方式，優化產業結構。由于稅收優惠政策限制條件多、門檻高，使得覆蓋面過窄，西部真正能享受優惠的企業不多，影響了稅收政策作用的發揮。

（三）資源稅改革不到位，財政貢獻小且不利于資源環境保護

我國現行資源稅，對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦6種礦產品和鹽征稅，對其他大部分自然資源都沒有征稅。征稅范圍的有限性在很大程度上限制了資源豐富的西部地區依靠資源稅增加財政收入的能力。2010年6月1日，新疆率先開始原油、天然氣從量改從價征收的資源稅改革，盡管2010年12月1日起，新疆資源稅改革政策在包括內蒙古在內的西部12省（區）實施，2011年1月起新的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規定石油、天然氣全國推廣從價定率征收，但煤炭等其他資源品還是用從量定額計征，不做調整。資源稅改革不到位，如貴州省豐富的煤炭資源不能轉變為財政優勢，地方支柱稅收少。資源稅征稅范圍過小（基本屬于礦產資源稅）資源的稀缺性沒有通過稅收得以體現，導致西部資源過度開采，生態環境破壞嚴重。現在西部各地由于資源稅收入對財政貢獻小，為了加強資源管理加收煤炭調節基金、礦產資源使用費等各種非稅收入，名目繁多、管理混亂，資源稅改革破局，勢在必行。

（四）民間投融資稅負較重制約西部發展

西部扶貧開發離不開投資。西部特別是集中連片特困地區發展遇到的最大困難就是缺錢。目前我國個人所得稅法規定投資分配的收益（除證券市場投資收益外）按“利息、股息、紅利所得”全額征收20%個人所得稅，投資收益的高稅負直接影響投資者的積極性。當前，應積極鼓勵民間（個人）投融資西部的實體經濟，降低稅負有利于讓更多投資者參與到西部大開發，特別是扶貧開發事業中來。

（五）捐贈扣除比例不高影響對貧困地區公益性捐贈

西部扶貧開發除了政府主導外，還需社會各界共同關注，大力進行公益性捐贈。現行的企業所得稅規定企業公益性捐贈最高只能按年度利潤的12%扣除；個人所得稅規定個人公益性捐贈最高只能按應納稅所得額的30%扣除。現行捐贈扣除比例不合理，不利于更多企業、個人積極投身西部扶貧發展的慈善事業。從各個國家的情況看，對慈善捐贈都是積極鼓勵，基本都實現全部扣除的免稅政策。為了從稅收政策上引導、鼓勵公益性捐贈，特別是對西部集中連片特困地區的公益性捐贈，應提高扣除比例。

（六）缺乏專項扶持西部集中連片特困地區發展的稅收政策

我國扶貧戰略已經發生重大調整，將以14個集中連片特困地區作為貧困主戰場，通過連片地區的區域發展帶動扶貧攻堅。最新的扶貧綱要從財政政策、金融政策等都對連片特困地區發展進行明確部署，但是稅收政策只是延續西部大開發稅收優惠政策。14個集中連片特困地區多位于多省交界處，地理位置偏僻，山區居多，自然條件差，交通設施不便利。多年扶貧開發都沒有脫貧，說明這些區域扶貧開發的緊迫性。集中連片特困地區作為西部最為貧困的地區，依靠自身很難走出貧困困境，必須通過專項稅收優惠政策來推動。目前西部大開發稅收優惠政策是針對西部全部的，且力度不夠，不足以吸引更多企業到特困地區投資創業，必須抓緊時間根據集中特困地區發展特點，有針對性地提出專項稅收扶貧政策，才能更好地推動集中連片特困地區扶貧發展。

三、促進西部扶貧開發的稅收政策建議

（一）以西部集中連片特困地區為試點，完善企業所得稅優惠政策

現行西部大開發政策以直接稅企業所得稅優惠為主，力度不夠大，覆蓋面窄，不能適應西部特別是集中連片特困地區扶貧發展需要，為了更好促進集中連片特困地區發展，可以先在西部的連片特困地區進行企業所得稅稅收優惠試點改革。

1.提高所得稅優惠力度，可以考慮鼓勵類產業實行西部大開發15%稅率基礎上，對集中連片特困地區鼓勵類產業減按10%稅率征稅，并降低門檻，對原來主營收入占總收入比重70%才能得到優惠的規定，改由各省根據自身實際情況，鼓勵類產業的主營收入占總收入的50%～70%間進行浮動。

2.為更好地促進西部集中連片特困地區基礎設施建設，創造更好的發展條件，應加大鼓勵投資西部集中連片特困地區基礎設施建設的力度，將從事基礎設施項目建設的企業自取得第一筆收入起現行的“兩免三減半”政策改為“五免五減半”政策。

3.提高稅收間接優惠力度，對西部集中連片特困地區鼓勵類產業的固定資產投資采用加速折舊的辦法吸引更多企業到特困地區加大投資力度。

4.對在集中連片特困地區開辦企業，吸引貧困農民、生態移民就業達到一定規模的，可以在據實扣除工資的基礎上，加計扣除職工工資的50%，讓企業吸納更多當地貧困農民、生態移民就業，加快西部城鎮化、工業化進程。

5.高新企業投資集中連片特困地區給予更多優惠。現行高新技術企業執行15%優惠稅率，但是由于西部高新技術企業發展水平相對較低，實際能被認定為高新技術的企業寥寥無幾，可以對投資集中連片特困地區的高新企業認定標準適當降低，并把稅率調低到10%，吸引更多中小高新企業到西部集中連片地區發展創業。

（二）資源稅改革繼續深化，實現煤炭從價計征并擴大征稅范圍

加快資源稅改革步伐有利于將西部資源優勢盡快轉化為財政優勢。如貴州這樣的煤炭資源大省，煤炭還是從量征收，不利于增加地方稅收，也不利于引導對煤炭資源的保護。可以在貴州試行煤炭資源稅按5%的稅率實行從價計征。貴州省除煤炭資源外，其他非金屬礦蘊藏量十分巨大，國發[2012]2號文件中提到“進一步在貴州推進資源稅改革，適當提高部分黑色金屬、有色金屬和其他非金屬礦原礦的稅率標準”。可以考慮將黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦的稅額幅度上限從30元/噸提高至60元/噸，將其他非金屬礦原礦的稅額幅度上限從20元/噸提高至60元/噸。

現行資源稅僅對礦產資源征稅，征稅范圍過小，不利于加強對資源的保護，建議逐步擴大資源稅征稅范圍，如可以在西部試點對地下溫泉、用于水利發電的水資源等開征資源稅。通過資源稅改革引導西部資源開發。

（三）個人所得稅改革，對特困地區的投融資收益給予優惠

西部特別是集中連片特困地區發展特別需要大量資金，可以從稅收方面鼓勵企業、個人加大對西部特困地區的投資力度。現行個人所得稅法規定，對取得股息、紅利所得按照20%征收所得稅，稅率過高不利于西部融通資金，可以在西部特困地區試點對個人向國家鼓勵發展的產業投融資，取得的股息、紅利所得減免個人所得稅。

（四）對西部集中連片特困地區公益性捐贈全額扣除

企業所得稅法規定，企業公益性捐贈只能按年度利潤總額的12%扣除；個人所得稅法規定，個人公益性捐贈只能按應納稅所得額的30%扣除。現行稅法限制了企業和個人對西部特困地區慈善捐贈的積極性，不利于西部特困地區更好地發展。為了鼓勵對西部集中連片特困地區的慈善捐贈，應規定企業、個人公益性捐贈用于特困地區扶貧、科教文衛等事業，憑有效捐贈收據全額扣除，不納稅。

四、結語

在兩輪西部大開發稅收優惠政策指引下，稅收成為西部發展和扶貧開發不可缺少的重要支柱之一。根據西部貧困地區發展的特點，以西部集中連片特困地區為試點更有針對性地做好稅收的頂層制度設計，將會更有力地促進西部扶貧開發不斷創造輝煌。當然，稅收是把雙刃劍，在抓好稅收工作的同時，不能增加企業負擔。目前我國稅收優惠政策主要針對企業，但是扶貧開發不僅是企業發展問題，發展也不等于脫貧，只有真正讓貧困戶受益，分享改革發展成果，才能真正實現反貧困。要實現貧困戶的全面發展，稅收只能起到部分引導作用，更多還是要依靠專項財政扶貧資金和小額信貸等政策來共同推進。●

【參考文獻】

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