中美公共部門績效評估中公眾參與的比較研究

摘要：隨著政府改革工具——績效評估在公共部門的興起，中美兩國政府推崇公眾參與績效評估的方式也在不斷變化和發展。中美兩國公民在政府績效評估實踐的參與中存在較大的差異，美國政府20世紀早期至今的公眾參與績效評估的豐厚的實踐經驗，對我國尚未完善的公共部門的績效評估有一定的借鑒作用。通過對中美公共部門績效評估中的公眾參與的情況進行比較分析，可以有效地借鑒美國在公眾參與方面的先進經驗，從而提高我國公共部門績效評估的水平。

關鍵詞：公共部門；績效評估；公眾參與；比較研究

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）03-0272-02

1 公共部門績效評估中公眾參與的概念

公共部門績效評估中公眾參與指的是公眾作為政府績效評估中最重要的主體有效的進行監督政府，促進政府改善管理服務工作，行使公民參政議政權利，維護自身合法權益的行為和活動。

俞可平教授是比較早就涉足公眾參與研究的學者，他認為，公民參與又稱公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動。另一研究公眾參與的學者賈西津副教授引用美國學者和《布萊克維爾政治學百科全書》中的觀點，說經典意義上的公民參與是指公民通過政治制度內的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關的一系列行為。另外，績效評估則是作為一種評估和改進政府績效的管理措施。通過公共部門的績效評估，可以了解各個公共部門的運行現狀并用反饋來改進政府的管理行為和活動。政府績效評估的過程是一個信息的收集、篩選、處理、輸出、反饋的過程。比較權威的定義認為，“所謂政府績效評估，就是根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產出、成果所反映的效果進行評定和劃分等級。”

2 中美公共部門績效評估中公眾參與的差異

2.1 發展歷程的差異

美國作為最早開展公眾政府績效評估的國家，公眾參與公共部門績效評估的發展歷程大致可以分為兩個階段，即以產出為評估焦點的效率評估階段和以結果為評估焦點的結果評估階段。這與我國不同，我國公眾參與績效評估的兩個階段是政府主導的評估階段和政府主導與公眾參與結合的評估階段。美國公眾參與效率評估階段中政府績效評估以效率為中心，重點是以實施成本控制達到提高政府效率的目的。美國公眾參與的結果評估階段，這一時期的評估重點轉變為公共服務的質量和效益，重視政府績效評估中公眾參與的法制化和制度化，還注重公眾在政府績效評估中各個環節的參與，使公眾能夠全過程的參與到政府績效評估的所有環節中，以更好的發揮公眾的主體地位。相對而言中國首先進行的公眾參與政府主導的評估階段，公眾沒有機會參與到其中，我國開展的政府績效評估活動大都是以提高政府效率為中心的，是政府的自我評估，評估結果也僅限于政府內部。

2.2 參與方式的差異

美國公眾參與績效評估的方式主要是直接參與為主，間接參與為輔的這樣一種方式。20世紀90年代以來，隨著顧客導向和質量為本的影響日益擴大，美國政府績效評估也由以政府為中心轉變為以服務對象為中心，評估主體也相應的由政府組織擴展到社會公眾。但我國公眾參與主要是以間接參與為主，直接參與為輔。改革開放以來，隨著我國教育文化的不斷發展，公眾的科學文化素質得到了大幅度的提升，但從總體水平看仍然不高，由于受知識水平、教育程度、社會閱歷等方面的限制，以及政府績效評估內容的專業性和復雜性影響，普通公眾在參與政府績效評估的能力顯得仍為不足，難以作出客觀科學的評價，這也在一定程度上限制了公眾的參與，只能以間接參與的方式參與政府的績效評估。

3 中美公共部門績效評估中公眾參與差異的原因分析

3.1 行政文化方面

西方政府在績效評估中倡導顧客導向的理念，美國的行政文化崇尚民主、平等和自由，受其影響，其行政人員受到來自政治人物、上級、同級、下級以及民眾等各方面的監督，因而能積極參與績效評估活動開展的整個過程。美國追求民主、自由和平等的行政文化，完全不同于我國傳統的以“官本位”觀念為主導的行政文化。

我國官僚主義和集權主義的行政文化導致公共支出績效評估中嚴重缺乏公眾參與，公共績效評估工作缺乏社會成員的廣泛參與，成為一種純粹的“政府主導型”的績效評估，評估主體單一，評估職能發揮不完全，績效管理制度基礎不健全。行政文化的權威政治和官本位導向主張保護官員特權，對官負責、對上司負責，為官服務。政府在處理與公眾的關系上強調的是政府的權威性，奉行的是政府本位的價值觀，甚至一些地方政府官員在這種價值觀的影響下，唯政府獨尊，片面注重對社會的管理，忽視了公眾的需求與利益。

3.2 政治制度基礎方面

美國的分權化的政治制度是美國公眾參與績效評估的政治制度基礎。政治架構中縱向的中央與州、地方政府的分權，以及橫向的三權分立和民眾與精英的監督與控制，則為政府績效評估添加了許多的不確定性。在基礎因素的作用下，美國政府績效評估的發起階段，方案設計力量的一元化使設計呈現理性化特色；而多元化社會基礎又為多支力量發起評估提供了機會，結果又賦予政府績效評估實踐持續性特色。

中國的相對集權的政治構架是中國公眾參與績效評估的政治制度基礎。政治權力過度集中在黨的地方精英手里，對公民來講缺乏獨立的政治渠道去參與能影響到他們生活的決策，中央與地方政府的關系調整帶有明顯的人為色彩，并且單一制的國家結構也要求下級服從上級的存在和公眾參與的薄弱。

3.3 績效評估指標方面

目前美國政府績效指標體系包括兩個層次，一是一級政府的綜合評估指標體系；二是政府部門或項目的評估指標體系。從美國績效指標的設計過程看，一般是先由籌劃指導委員會依據政府績效的理論和參照國外實際經驗設計總體框架，再由各工作小組設計開發具體指標，在評估整個過程中，始終注重公眾的參與，各政府、政府與專家研究機構、政府與相關實踐單位之間的信息交流和溝通。

我國公共部門績效評估公眾參與的指標體系主要包括：投資環境評估，生活質量評估政風行風評估和工作任務評估。投資環境評估和生活質量評估適用于評估地方政府的領導班子；政風行風評估適用于對政府各職能部門工作作風的評估，有利于提高工作人員服務水平；工作任務評估很好的體現了政府工作的結果導向，不僅適用于評估具體職能部門，也可以用于評估政府領導班子。

4 完善我國公眾參與公共部門績效評估的建議

4.1 完善績效立法，加強公眾參與的制度化建設

當前，我國公眾在政治上的地位決定了公眾不僅可以，而且有權利參與政府績效考核，但我們缺少的是法制保障政府績效考核中公眾參與的制度，使政府績效考核中的公眾參與多以非制度化形式出現。“如果制度準備不足，擴大政治參與可能導致政治不穩定。”為了使政府績效考核中的公眾參與廣泛而深入地開展下去，保障公眾參與的主體地位，一方面要從立法上明確政府績效考核中公眾參與的地位，使政府績效考核中的公眾參與不受任何部門或組織的干預，用法律來保護公民的民主權利得以充分享受。另一方面要對公眾參與的范圍、形式、內容和方式等諸多問題做出詳細規定，使公眾參與有科學的法律依據和規章制度可以遵循，依法確定科學的公眾參與程序，明確政府績效考核中公眾參與的義務和責任，從而把政府績效考核中的公眾參與納入法制化的軌道。加強績效立法，明確公眾的參與主體地位，將績效評估運行機制和技術方法以法律形式固定下來，不僅有利于績效評估的統一推進，而且有利于績效評估的規范性和連續性，從而彌補公眾在參與政府績效評估方面的制度性缺失所導致的障礙。

4.2 營造公眾參與的行政文化氛圍

中國現有的政府的行政文化方式習慣于以“管制”為主，嚴重缺乏“服務意識”，政府官員“公仆”意識比較薄弱，使得官員和公眾產生距離感，導致我國公共部門績效評估嚴重缺乏公眾參與。縱觀美國政府改革的歷程，不難發現，美國的政府績效評估在政府再造理念的行政文化的環境中有效進行，公眾參與在推行績效管理改革方面逐漸改進。

我國行政文化要體現新時代的價值體系與行為方式，體現鮮明的時代特征，營造富有“公民精神”的行政文化。首先，加大對政府績效評估的宣傳力度，對于目前公眾對政府績效評估的認識了解不足情況。其次，要構建服務型政府，構建服務型政府的重要基礎就是公民積極、有效的參與。現代行政理念倡導的是公民作為獨立的個體，與政府之間是平等的、相互信任的關系。

4.3 拓寬公眾參與的渠道

公共部門績效評估的公眾參與渠道的多元化會為公眾廣泛參與政府績效評估提供更多的機會與便利條件，而目前在我國公眾參與渠道則比較單一，參與渠道的多元化將會大大增加公眾參與政府績效評估的機會，為公眾的參與行為提供便利，有關部門應當積極通過一系列切實有效的措施：創設多元化的參與途徑，將網絡評議、熱線電話、問卷調查、短信評議等方式也納入到公眾參與政府績效評估的渠道中來。將公眾個體的零散參與變為一定組織化的參與，以增強參與的影響力和提高參與的力度。通過專家學者和普通市民的共同參與政府績效評估實踐中的合作互動，從而提高公眾整體的參與能力和參與力度。同時，應當逐步形成以網絡參與為主，兼顧其他參與方式的多元化參與渠道體系，為公眾的廣泛參與行為盡可能多的提供方便和機會，從而使更多人參與到政府績效評估中來。

（責任編輯：劉嬌嬌）