開啟全口徑預算決算審查和監督的新路徑

財政信息是政府活動的一面鏡子，政府在履職過程中的一舉一動都可以通過財政信息反映出來。公開透明是公共財政的本質要求，政府財政來源于納稅人的稅收，納稅人的錢有多少？花到哪里去了？納稅人理所當然應該享有知情權、參與權、決策權和監督權。因此，財政信息公開，既具有法定意義上的制度規范，是“仆人”將要做的事情和做事的結果向“主人”匯報；同時也是財政民主的要求。財政信息公開的目的就是要讓公眾參與進來，問一問“這錢該不該花”“這錢花得怎么樣”以及“花錢中還存在哪些問題”？這是前后連貫、緊密聯系的三個不同的階段，分別由預算、決算和審計來完成。

黨的十八大報告明確指出：“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”[1]其中一項重要的舉措就是加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。預算決算的審查和監督離不開財政信息的對稱，而財政信息的對稱，公開是前提，不公開就無法審查和監督。公開的目的是為了更好地監督，如果只公開而不監督或者公開之后無法監督就失去了公開的意義，這是問題的一方面；但還有另一方面，就是如何進行有效的監督。如果監督只是“例行公事”而無實質性的“觸動”，如果監督只是“發現病情”而不“對癥施治”，那么這樣的監督也就發揮不了應有的作用。所以，財政信息公開不能僅限于預算，或止于決算，要直面審計出來的問題，以及對問題的整治。在這方面，溫嶺市人大以專題詢問直擊審計問題，開啟了全口徑預算決算審查和監督的新路徑。

一、財政信息對稱的意蘊

2008年5月1日，國務院頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，將“財政預算、決算報告”和“財政收支、各類專項資金的管理和使用情況”列為重點公開的政府信息。但要做好政府財政信息的公開并非易事，這涉及公開的范圍、內容、程度和方式。盡管在制度建設和行政措施上，上有國務院和財政部行政法規的推動，下有學界的討論、公眾的熱議，再加上媒體的報導、曝光所共同形成的社會輿論壓力，中國的財政信息公開有了一定的進步，但是與財政監督的要求和公眾的期望還有一定的距離。存在的癥結有以下幾個方面：（1）“霧里看花”，看不懂不知所云，在公眾所關注的財政支出方面，都只籠統地公布了使用的方向，而無法看到其具體的用途，更無法知道為什么需要這么多錢；（2）不夠細化，預算的科目大致上可分為類、款、項、目、節五個層次，而目前政府披露的財政信息通常只反映到“類”或“款”，“款”以下的具體信息基本上不公開，這也是公眾看不懂預算的一個重要原因；（3）“選擇性公開”，只公布部分對自己有利的信息和數字，而隱瞞對自己不利的數字和信息，或強調一些信息而遮蔽另一些信息。

下面我們可以從“蛋糕”的幾種分法中理解財政信息對稱的重要性。在一個由家長和眾多子女組成的大家庭中，共同面對一塊“蛋糕”的切割，大致來說有以下幾種切法：（1）由家長切割；（2）從全體成員中推選代表切割；（3）每次隨機抽選代表切割；（4）輪流切割。在由家長切割中，我們假設家長不參加“蛋糕”的分配，且是慈善和公正的；在其余的切割中，再假設讓別人先挑而切割者揀最后的一塊。可以預見，以上無論哪一種切法，其結果都一樣——一定是均分“蛋糕”。因為在“蛋糕”大小一目了然且眾目睽睽之下，誰也不能利用“操刀”之便為自己多占一點“便宜”。

通過以上的分析可以看到：采用第一種方法也未嘗不可，但這要建立在嚴格的假設前提的基礎之上。由政府（家長）“操刀”，在理想的阿羅—德布魯模型中，慈善國家掌握全部信息，再分配問題是通過第二福利法則解決的。即：每一種具有帕累托效率的資源配置都可以通過市場這只“看不見的手”來實現，而對市場機制無法實現的某些“外部性”產品，則由政府預算這只“看得見的手”來進行再分配。但問題在于政府不可能掌握全部信息，更主要的還在于盡管可能結果是一樣的，但其由誰來“操刀”的意義是完全兩樣的，由政府（家長）切割可以理解為是一種“集權”或“專制”的方法，而其余的切割則可以理解為是一種“民主”的方法。

“信息是民主的貨幣”，信息在政府和公眾之間的自由流動是公眾參與的基礎。財政安排實際上是一個公共資源的供給如何符合需求的過程。以下兩種狀況與信息不對稱密切相關：其一，制定者不清楚真實的需求是什么？其二，公眾不知道資源的供給有多少？在第一種情景下，會帶來財政投入的低效和資源的錯配；在第二種情景下，會造成“恩賜”心理，人們得到一點點就會感激涕零，在沒有得到之前則會拉關系找門道，“跑部錢進”，千方百計地爭錢要物，這無疑為“設租”和“尋租”創造了條件。因此，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，財政信息首先要對稱。

二、溫嶺市財政信息公開的路線圖

（一）細化預算

2005年，溫嶺市新河鎮的參與式預算首先是從細化預算著手的。在當年人代會審查批準年度預算時，將全年1.07億元財政預算支出方面的19項內容分別予以分解細化，具體說明用在哪里、需要多少，使與會代表們對資金的使用一目了然。經過人大代表的懇談討論、質詢、與政府的互動對話，共提出了縮減行政管理費開支、增加教育投入等18個問題。懇談會后，鎮政府與人大主席團、預算審查小組召開聯席會議共同商議人大代表提出的問題，共有9個項目作了重新調整，增減的資金合計237萬元。鎮政府據此修改了政府預算報告，并在第二天的人代會上獲得通過。

（二）預、決算信息網上公開

2008年，溫嶺市箬橫鎮開始將預算草案報告和初審意見在網上向公眾公布，向社會公開征詢修改意見。鎮人大主席團、預算審查小組和鎮政府將所有意見和建議收集上來后，共同召開聯席會議討論，對原來的預算草案作了20多處的修改。

2009年溫嶺市人大常委會首次在溫嶺人大網上公布建設規劃局、人口和計劃生育局、科學技術局、教育局、交通局、衛生局、水利局、農業林業局等8個部門的預算；2010年擴大到20個市級部門，16個鎮（街道）預算全部公開； 2011年進一步擴大到27個市級部門。

2012年全市35個部門預算總額36.34億元，16個鎮（街道）預算總額24.37億元，全部在網上公開，并在原有的基礎上又有了新的提高：（1）每個部門都公開了收支預算總表、預算支出核定表；（2）公開的預算全部為全口徑預算，包括部門下屬單位的預算；（3）附有部門概況說明，包括部門的主要職責、人員構成、部門預算組成及預算管理形式以及2012年的主要工作安排等；（4） “三公”經費單獨列出分項在網上曬出。在公開的信息中：公務接待費、因公出國境費，既有本年度的預算數，也有上年度的實際執行數；公務用車購置及運行費，既有2012年計劃購置車輛數及費用，也有現有車輛數、核編車輛數等。

2013年首次實現全市71個市級部門預算單位及下屬單位，總預算、部門預算、鎮（街）預算和“三公”經費全部公開。備受當地群眾關注的溫嶺經濟開發區管委會、工業園區管委會、鐵路新區管委會、城市新區建設辦公室、舊城改造建設辦公室等5個市政府直屬區塊或指揮部，也首次單獨編制預算賬本并“曬”在公眾面前，主動接受監督。同時還公開了2012年的部門決算，以明細表的形式詳述年度決算的來龍去脈。

預、決算信息網上的公開，大大縮短了政府與公眾之間的時空距離，現代網絡技術使得更大范圍的公眾參與成為可能，使得政府與公眾之間的溝通更為便捷。如今，只要輕點鼠標登錄溫嶺陽光工程網、市政府門戶網、溫嶺人大網、溫嶺參與式預算網及各部門網站，各部門、鎮（街道）的預、決算及“三公”經費賬本就能看個一清二楚。

（三）預算信息報紙上公開

2010年溫嶺市首次在《溫嶺日報》上全文刊登建設規劃局部門預算，公布之后有市民打電話反映：舊城拆建辦一項，基本支出項應該為18.54萬元，而不是上面標出的18.55萬元，盡管只有100元錢的差錯，但還是被細心的市民發現，這充分說明了公眾對預算的關注程度。2013年，《溫嶺日報》又整版全文刊登了科技局、農林局、教育局及下屬單位全年的預算和“三公”經費。

《溫嶺日報》作為地方黨報，在當地具有較強的傳播力和影響力。在報紙上公開預算，可以讓一些平時不接觸網絡的群眾也能看到預算，可以用來滿足不同層次、不同群體百姓的需求，讓老百姓通過不同渠道知曉預算，關注預算，進而監督預算。

（四）公開邀請

從2010年開始，溫嶺市人大常委會每年都在本市各大主流媒體上發布《關于公開邀請公民參加部門預算民主懇談的公告》，熱忱歡迎社會各界中對政府預算感興趣、關心財政預算安排的公民，踴躍報名參加每年在人代會之前由溫嶺市人大常委會召開的部門預算民主懇談，表達意見建議，反映利益訴求。公告還同時表示，報名參加的組織和個人，將納入市人大常委會參與式預算監督人才庫，今后共同參與部門預算跟蹤監督。2010年共有18人報名參加了懇談，其中包括4名“新溫嶺人”。

2012年7月2日，溫嶺市召開十五屆人大常委會第三次會議審議2011年度決算，為擴大公民有序政治參與，推進財政審查監督公開化，市人大常委會首次嘗試邀請公民旁聽決算審查，最終有5名來自不同行業的市民旁聽了這次會議。

（五）參與式決算

“2013年8月20日上午，溫嶺市塢根鎮政府會議室內，50余名與會者人手一份‘塢根鎮2013年上半年財政收支預算執行情況’，輪番向該鎮干部發問。這是溫嶺市首次實行參與式決算，由市、鎮兩級人大代表和群眾代表共同對政府預算執行情況進行監督。”[2]為了對預算執行情況進行細化、公開、調整和評估，塢根鎮專門成立了由鎮人大主席團和鎮人大代表13人組成的預算審查監督委員會，負責對預算執行情況進行全程監督，對預算調整進行審核，對項目績效進行評估。抓好細化核算、執行公開、預算調整和績效評估四個環節，每季度將決算情況在代表工作站、政府網站進行公開，接受人大代表和選民的監督。對一般經費預算在款級科目內進行調劑，由鎮長辦公會議研究同意，報人代會備案。對重點項目預算調整比例在20%以內（或總額在300萬元以內）的，由預算審查監督委員會審核；調整比例在20%及以上（或總額在300萬元及以上）的，編制預算調整方案，說明預算調整原因、項目和數額等，提交鎮人代會審查、批準。

預算是對未來事情的部署和安排，決算則是對預算執行情況的總結。預算的有效性最終體現在決算中，預算是一回事，有沒有按預算執行又是另一回事。如果說參與式預算是對“錢花在哪里”進行審查、監督，那么參與式決算則是對“如何更好地花錢”進行審查、監督。

三、專題詢問直擊審計問題

社保資金運營和使用效益不高、“三公”經費和行政開支居高不下、部門專項經費結余較多，等等，這些被審計機關查明的財政管理問題，一直為公眾所詬病，但同時又存在著“年年老面孔老問題”“審計是一回事整改又是另一回事”“年年體檢從不治病”的“兩張皮”現象。如何醫治這些“頑疾”？溫嶺市人大常委會在2012年7月2日召開的十五屆人大常委會第三次會議上首開先河，采用專題詢問這一方式，對審計披露出來的問題深挖細究，力促審計整改落實。

（一）社保基金的保值增值問題

在審計工作報告里面提到，社會保障資金運營和使用效益不高：一是活期存款較大；二是部分基金存款未執行國家規定優惠利率，少收利息合計105.98萬元。請問人力社保和財政部門，如何做好社保基金保值增值工作？

面對以上質詢，市人力資源和社會保障局局長作了如下回應：優惠利率未執行到位，主要是部門之間協調不及時、金融部門執行政策不及時所致，2012年起肯定不會再出現這個問題。關于社保基金如何保值增值問題，本局將會同財政部門制訂方案，進一步健全社保基金征收、管理、使用制度，確保保值增值。市財政局局長作答：“現在社保基金結余收益率跟不上物價上漲水平，確實需要在法律、政策允許的范圍內尋求一些辦法。我們將積極會同相關部門進行認真研究，出臺一些具體的措施，譬如每年做一個理財方案，與金融部門進行談判、協商，探索開展利息招投標等，確保依法、規范地加強社保基金保值增值工作，實現基金收益最大化。”

（二）“三公”經費占公用經費支出比重過高問題

審計中發現：溫嶺市農辦2009和2010年，會議、招待、考察和車輛四項經費占公用經費支出的比重分別為50.81%和43.56%，比重這么大，原因是什么？下一步有什么打算？

對此，市農辦主任解釋：農辦只有一個財政賬戶，掛在農辦的還有兩個事業單位、三個臨時機構，它們所產生的一切費用都發生在這個賬戶上。另外，近年來溫嶺市新農村建設取得顯著成績，作為示范點，承擔上級的現場會多、接待多，相應的支出也多。今后將進一步落實整改措施，健全完善會議、招待、車輛管理等各方面的制度，特別是會議接待的審批制度，規范控制四項經費的支出。

市教育局及下屬單位中少數單位存在公務接待費用偏高現象，如大溪鎮中心小學為51.8572萬元，新河中學為83.2339萬元。請問這些費用主要用于什么項目開支？在教育經費相對緊張的狀況下，教育局在抓好下屬學校的“三公”經費管理上有無具體的措施？

市教育局局長坦陳：教育部門確實存在對“三公”經費監管不夠到位、制度執行不夠到位等問題。新河中學作為省級重點中學，校際交往、接待各級領導和專家檢查指導等人員和批次相對較多，相應接待費也較多。大溪中心小學主要是由中心小學本部及下屬13所農村完全小學組成，51.8572萬元的接待費中，潘郎小學開支最大，達到23.39萬元，主要是潘郎小學當年升格和校舍整體搬遷前期相關開支。下一步將加強財經紀律和黨紀政紀宣傳教育，嚴格“三公”經費預算管理和制度落實。

（三）項目支出執行率低問題

審計工作報告中還反映到海洋與漁業局2011年末部門專項經費結余4182萬元，結余額較大，該局2011年項目支出執行率僅為57.08%，特別是一些省補資金，當年該使用的沒有充分使用。項目支出執行率偏低，年末結余資金較大，直接影響了財政資金效益的發揮。

針對這個問題，海洋與漁業局局長回答：海洋與漁業局的資金有一大塊是省補資金，省局對涉漁項目的補助一般都在每年6～7月（伏季休漁期）下達，因此該局很難在年初預算安排時準確預測，這是造成一些項目支出執行率不高的主要原因。另外，好多項目要待驗收合格后方可撥付，項目支出具有一定的滯后性。

在長達三個半小時的時間里，16位市人大常委會組成人員共拋出了18個問題，個個直擊要害，觸及財政管理“癥結”。到會應詢的單位主要負責人直面問題，認真作答，并就下階段整改措施進行誠懇表態。詢問會后，市政府立即召開了會議，部署落實整改意見。應詢的7個部門都制訂了限時整改的書面承諾，并及時遞交至溫嶺市人大常委會。

（四）整改實效

專題詢問不能僅止于“問”，詢問結束并不意味著解決問題的結束，還要后續盯牢跟進，確保善始善終。 自2012年首次結合審計工作報告開展專題詢問后，浙江省溫嶺市政府及時召開市長辦公會議，專題研究人大常委會審議意見和專題詢問事項整改落實，部署整改任務。各被審計單位制訂整改方案，及時分解任務，加強制度建設和內部控制。市政府督察室聯合紀檢監察、審計、財政等部門對審計整改情況進行專項督察，強化約談和問責機制。

2013年6月27日，溫嶺市人大常委會再次就審計工作報告中反映的突出問題專題詢問政府副市長及部門“一把手”，對 2012年專題詢問審計出來的相關問題，市政府明確作答——已得到了有效整改。“市財政局已收回財政周轉金賬戶的2.18億元閑置資金，提高了資金使用績效；社保基金五年期存款從零增加到16.8億元，全年凈增收益近1億元，促進資金效益最大化。教育財務核算分中心建立，教育系統94所公辦中小學納入集中核算，整合利用結余資金9000萬元；市教育局2013年下屬單位‘三公’經費預算總量控制數從2012年決算數856萬元進一步降至420萬元，其中接待費從2012年決算數781萬元進一步降至350萬元。本市自來水廠久拖8年的277戶水費清欠工作取得歷史性突破，已清理水費248.5萬元。市農辦采取措施壓縮了四項經費支出規模。市海洋漁業局及時做好項目驗收與資金撥付工作，共支出2011年末結余項目資金1200多萬元。”[3]

四、尾論

財政信息公開不能僅限于預算，或止于決算，更要直面審計出來的問題，以及對問題的整治。全口徑預算決算的審查和監督是一個“系統工程”，預算、決算和審計，樣樣都不能少。其中，預算是起點，決算是結果，審計是“診斷”。在這個“系統工程”中，審計是嚴肅財經紀律、規范公共財政運作的重要一環，其目的在于查錯糾錯，但事實上“只查不糾”的現象仍大量存在，更多的可能只是“問診把脈”，至于是否“對癥施治”就少有人再去“追問”，于是“病灶”未除，且年年復發。讓審計“體檢單”發揮應有的作用，讓審查和監督真正落實到位，需要更多一些“手段”，在這方面質詢與問責有了用武之地。

人大開展專題詢問，其“形”在于問，其“質”在于依法監督，支持政府解決問題、改進工作。溫嶺市人大常委會圍繞審計工作報告開展專題詢問，其意義在于將查錯和糾錯“捆綁”在一起，是人大強化財政審查和監督職能的新探索。專題詢問可以理解為是一種問責，人大作為監督鏈條中的重要一環，問責是其“分內”的事情；專題詢問行使的是一種質詢權，通過質詢發力有利于將整改措施落實到位，有利于財政行為的約束和結構優化的提升。

注釋：

[1]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，載《十八大報告輔導讀本》，人民出版社2012年11月第1版，第26頁。

[2]翁浩浩、周旻澍、吳敏力：《怎么花的錢，和百姓說清楚——溫嶺試行群眾參與式決算》，載《浙江日報》2013年9月4日。

[3]趙棠：《審計之后，每一筆錢都追問到底：浙江省溫嶺市人大常委會連續兩年以專題詢問“助力”審計整改見實效》，載《檢察日報》2013年8月5日。

（作者單位：浙江省臺州市路橋區委黨校）