淺析提高地方社會領域立法質量的路徑

2013年9月，廣東省人大常委會就《廣東省安全生產條例（修訂草案修改二稿）》（以下簡稱“安全生產條例”）召開表決前評估論證會，這一舉措在廣東省尚屬首次。筆者試以此為視角，就提高新時期地方社會領域立法質量的路徑做粗淺分析。

社會建設與人民群眾自身利益、社會大局和諧穩(wěn)定息息相關，黨的十八大報告明確指出，“加強社會建設，是社會和諧穩(wěn)定的基石”“必須加強社會管理法律建設。”在中國特色社會主義法律體系已經形成的大背景下，提高立法質量被置于更加突出的位置。全國人大常委會委員長張德江2013年初在廣東省調研時提出“要把提高立法質量作為加強和改進立法工作的主要任務，完善立法評估，推動民主法制建設和各項事業(yè)發(fā)展”。社會領域立法是立法工作的重要組成部分，有著舉足輕重的地位。

表決前評估是指地方性法規(guī)案提請省人大常委會表決前，對法規(guī)案出臺的時機、立法可能產生的社會影響等進行預測和研判的活動。這一地方立法領域的制度創(chuàng)新是充分合理利用立法資源、提高地方立法質量尤其是社會領域立法質量、更好建設“五個社會”的重要嘗試和積極探索。

一、開展法規(guī)表決前評估的背景

（一）法律本身的局限

法律是一種具有普遍約束力和國家強制力的規(guī)則，而這一規(guī)則的制定者即立法者由于其個人所屬利益群體、從業(yè)經歷、社會閱歷等不同，對知識的認識和把握、對信息的分析和取舍不可避免有其自身的傾向，有導致法規(guī)適用范圍和時效局限的可能。“任何一個時代、一個國家都不可能有資格做到使法典都具有優(yōu)良的品質，它總會有一些缺陷。”[1]而法規(guī)的生命在于實施，社會領域立法更是受到公眾的普遍關注，如法規(guī)與社會現實、公眾認知缺口過大，銜接性不強，其生命力將大大減弱，便不能稱之為良法。“制定良法、善法必須最大限度地克服立法過程中的有限理性”“地方立法評估制度是校正立法者有限理性的重要機制?！盵2]表決前評估是評估立法目標能否更好實現，立法重點有否得到切實保證，預估社會效果如何等，這一查“缺”補“漏”、糾“偏”指“錯”的機制，是為有效避免因立法者自身局限造成的違背立法初衷、法規(guī)脫離實際，從而影響貫徹實施效果提前構筑的一道屏障。

（二）廣東省社會領域立法的現狀

廣東省是改革開放先行地，立法探索一直走在全國前列，社會領域立法成果斐然。1981年至2012年，各級人大及其常委會制定（修訂）社會領域法規(guī)共84件。其中上世紀80年代立法工作的起步時期3件，90年代建設和完善社會主義市場經濟體制時期34件，新世紀以來的完善法律體系時期，截至2012年47件，其中2012年一年就有6件?？梢婋S著工作重心、立法時代背景和社會環(huán)境的不斷變化，社會領域立法數量逐漸增多。在我國“一元、兩級、多層次”的立法體制下，地方立法應具有“不抵觸、有特色、可操作”的特點。由于中央立法和地方立法關系劃分不夠清晰，地方法規(guī)和地方政府規(guī)章界限不夠明確，地方各級權力機關之間對立法權規(guī)定過于籠統，部分社會法規(guī)不能很好反映當地社會建設的法制需要，沒有充分發(fā)揮對社會建設的規(guī)范作用，因此如何用法規(guī)“無形的手”創(chuàng)造公平發(fā)展的空間和平臺，不斷提高地方社會領域立法質量就成為重中之重。在這種情況下，法規(guī)表決前評估這一對社會法規(guī)“把脈問診”、打“預防針”的制度應運而生。

（三）建設法治社會的需要

社會領域立法有力推動了社會建設的制度化和規(guī)范化，但也存在著法律體系有待進一步健全，立法層次需要不斷提高的問題。營造穩(wěn)定有序的法治環(huán)境，對地方立法的程序、方式、決策都提出了更高的要求。開展社會法規(guī)表決前評估是在程序正義、方式民主、決策科學的天平上增加了一個新“砝碼”。這個“砝碼”更側重廣東省社會建設的現實情況、公眾理解和認知對相關立法的需求。各群體利益的平衡和博弈，為提高法規(guī)準確性、決策科學性進一步提供理論支撐，加大立法機關對立法結果的認定和責任的擔當，完善豐富地方立法制度的民主機能和操作技術，在一定程度上有效調控社會關系，切實發(fā)揮立法在社會建設中的引領和推動作用。

二、開展法規(guī)表決前評估的社會意義

（一）試水社會接納度

以往法規(guī)的必要性、可行性和科學性主要通過立法“回頭看”和法規(guī)備案審查等方式進行檢查，法規(guī)表決前評估是將立法“質檢”的關口前移，也將法規(guī)接受社會檢驗的時間表前移。以安全生產條例評估論證會為例，評估主體共15名，其中省人大代表2名，專家學者3名，律師2名（其中1名是省人大代表），安全監(jiān)管部門工作人員2名，企業(yè)管理人員6名，企業(yè)職工1名。據廣東省人大常委會法工委工作人員介紹，這15名評估人均沒有參加該法規(guī)的起草工作，保證了評估結果的客觀性。從評估會得到的回應和反饋來看，對法規(guī)總體表示滿意、提出矯正修繕建議和提出顛覆性意見等情況均存在，這些意見建議可看作是表決前對法規(guī)的又一次調研，也可看作是“評估團”這個社會縮影對法規(guī)的態(tài)度和反應，從中可透視社會對法規(guī)的接納程度。反觀如對社會領域法規(guī)的實施效果和運行狀態(tài)，或者說對法規(guī)是否“接地氣”不進行先期試水而盲目施行，不僅會影響法規(guī)的實施，還有可能造成立法資源的浪費和對法律權威的損害，比如“闖黃燈處罰”條款。

（二）預熱社會影響力

法規(guī)表決前評估是立法者與社會良性互動的過程，也是社會各群體利益博弈的過程，豐富了民主價值的實現途徑，這一保障法規(guī)質量的預先籌劃為法規(guī)通過后社會的理解接納、法規(guī)的貫徹實施進一步夯實了基礎。社會公眾作為立法評估的重要主體是社會領域立法內在邏輯的必然，社會公眾、新聞媒體的積極參與保證了評估過程的公開透明，擴大了法規(guī)的社會影響力，這一點對事關社會民生法規(guī)的制定非常重要。從安全生產條例的評估論證來看，到會新聞媒體共12家，其中紙質媒體6家，電視電臺網絡媒體6家；省級媒體8家，市級媒體4家，通過報紙、電視、電臺、網絡等各種媒介進行了多次報道，在社會上引起了熱烈的反響，使法規(guī)表決前就廣受關注。“陽光評估”保障了公眾對立法工作的知情權和評估結果的客觀性，增強了社會對評估工作的信任和對法規(guī)的信仰，使法規(guī)的生命力更強。

（三）加固社會和諧網

隨著改革的不斷深化，社會領域逐漸出現了一些新問題，影響了社會的和諧發(fā)展。和諧社會的運行機制包括“通暢的社會流動機制、合理的利益協調機制、有效的民意訴求機制、健全的制度保障機制和敏捷的安全預警機制”[3]等內容，社會領域立法機制的有待完善是導致和諧社會建設進入瓶頸的原因之一。法規(guī)表決前評估主體的廣泛，評估方式的民主，評估過程的透明，為各群體提供了較為充分表達意見的又一平臺，并使這些意見建議能夠成為法規(guī)表決的依據。這一尊重民意的評估方式，通過認真傾聽社會聲音，充分凝聚社會力量，激發(fā)了公眾的參與熱情，體現了“以人為本”的立法理念。這一擴大民意的評估方式，形成地方立法機關和社會的良性互動，易于獲得社會認同，避免法規(guī)成為無源之水、無本之木，甚至打入冷宮、束之高閣。這一保障民意的評估方式，提高了地方社會領域立法質量，對社會矛盾起到預防和消減的作用，拓寬了保障社會公平正義的途徑，助力社會主義民主法治建設的進程。

三、做好社會領域法規(guī)表決前評估的幾點思考

（一）評估標準設定應更具針對性

法規(guī)表決前評估標準決定評估的重心、指引評估的方向、規(guī)范評估的結果，反映法規(guī)可能在協調社會關系和配置社會資源方面產生的能動作用，是立法質量的參照物。因此建立科學合理、便于操作的評估標準是提高社會領域立法質量的首要環(huán)節(jié)?！稄V東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定（試行）》規(guī)定，“立法評估要按照科學決策、民主決策、依法決策的要求……”這一標準設定強調法規(guī)的合法性、科學性和民主性，但過于籠統。評估標準要具有反映法規(guī)優(yōu)劣的科學性、保證評估順利進行的可操作性、適合當地形勢的地方性和對實施后的社會影響作出較為準確預估的前瞻性等特點，為避免出現中看不中用的“花瓶”法規(guī)，針對不同法規(guī)的特點，注重普遍性與特殊性的有機結合，制定具體明確而非一般抽象的評估標準就變得十分重要。在充分考慮地方特色的基礎上，標準應更具針對性，減少盲目性和隨意性，才能使評估有的放矢，為社會法規(guī)的修改、補充和完善提供更有效的依據，使法規(guī)更適應地方社會建設。

（二）評估主體選擇應向基層傾斜

要更好實現社會領域法規(guī)規(guī)范引導社會建設的作用，法規(guī)表決前評估主體選擇向基層傾斜是途徑之一。立法法第五條 “立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”的規(guī)定，保障了公眾參與立法活動的權利。廣東省人大常委會開展的表決前評估，主體由“常委會法制工作機構根據法規(guī)案的具體情況和一定的代表性、廣泛性的原則，從人大代表、專家學者、利益相關方和有實際工作經驗的人員中選取”，體現了對評估主體廣泛性的側重，評估主體多元化的設置可以克服主體單一和角度雷同導致的評估結果片面。參加安全生產條例評估論證的人員中，具有安全生產相關實際工作經驗的人員共7名，但其中一線職工僅1名，比例偏低。在兼顧立法效率的前提下，加大一線工作人員的比例，是發(fā)揮人大制度優(yōu)越性、建設公平社會的題中應有之義。一線工作人員是社會實踐的創(chuàng)造者，對法規(guī)與社會現實貼合度的大小、針對性的強弱能夠作出更為客觀的評判和修正，多傾聽來自一線的聲音和意見，可使評估中的民意表達更真實客觀，對社會也更具示范意義，使其承認接受法規(guī)更主動自覺。

（三）評估成果運用應更有效力

法規(guī)表決前評估結果的運用和法律效力目前并沒有明文的法律規(guī)定，廣東省人大常委會規(guī)定法規(guī)表決前評估“各方反映的意見形成評估情況的報告，印發(fā)省人大常委會主任會議，作為審議法規(guī)案的參考”。表決前評估是提高社會法規(guī)質量的手段，評估結果的轉化運用如何對能否實現這一目的至關重要。要增強評估實效，需明確評估結果運用反饋的程序，探索創(chuàng)新評估結果發(fā)揮最大效力的機制。以廣東省人大常委會為例，法制工作機構作為評估結果的反饋主體，對評估主體的意見建議進行整理歸納和綜合分析，形成報告提交主任會議作為審議法規(guī)的參考，使評估結果可以被有效采納，未被采納的意見應視情況作出說明，在增強評估結果效力的同時保護評估主體的積極性，提高社會領域立法的質量和水平。

注釋：

[1]【德】薩維尼：《論當代立法和法理學的使命西方法理思想史資料選編》，北京大學出版社1983年版，第529頁。

[2]柴鳳琴：《地方立法評估標準與程序設計》，西北師范大學碩士論文，2009年5月出版。

[3]連玉明：《構建和諧社會的良性運行機制》，載《決策與信息》2005年第9期，總第250期。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳綜合處）